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“博弈談：中央和地方，事誰干？錢誰出？”全程文字實錄
2013-10-25 17:33 來源：中國廣播網我要評論
《大國大時代----中國經濟十月談》系列時事報告會之十“博弈談”，圖為現場互動。（央廣網 于琦/攝）
央廣網財經北京10月25日消息 由中央人民廣播電臺經濟之聲、央廣網主辦的《大國大時代----中國經濟十月談》系列時事報告會第十場在廣電國際酒店3樓會議廳舉行。今天的主題是《博弈談：中央和地方，事誰干？錢誰出？》。北京大學黨委常委、副校長劉偉，著名財經專家、財政部財政科學研究所所長賈康將做出主題演講。
文字實錄：
主持人：好的，尊敬的各位領導、各位來賓，親愛的老師們、同學們，大家下午好。歡迎各位來到由中央人民廣播電臺經濟和央廣網共同主辦的《大國大時代——中國經濟十月談》系列時事報告會第十場，非常感謝大家，我是今天的主持人，梁婧。在前面的九場報告會當中，我們是邀請了20多位業界定級專家和學者，和大家緊扣中國經濟命脈，來探討一些非常熱點的話題，而今天作為壓軸大戲，我們最后一個話題，博弈談，中央和地方事誰干？錢誰出？
這個話題是非常的宏觀的，因為它事關中央和地方的財權和事權如何分配？但是另一方面，它是不是又很微觀，因為和它我們在座每一位同學朋友們的日常生活是息息相關的，比如說我們前段時間在熱炒的“以房養老”問題，保障房問題甚至是醫療資源和教育資源的分配問題等等，都和財政相關。關于財政方面有兩個出錢的方式，第一種方式就是由中央財政撥款，地方財政跟進；而另外一種方式則有可能是地方財政全部兜底。但是就是在這樣的一個過程當中，大家也看到了，它具有非常大的博弈空間，所以也衍生了今天的我們這樣一個話題，中央和地方事誰干？錢誰出？另一方面，我們也看到現實的狀況可以說是非常的骨感，地方政府不斷的在抱怨缺錢，而他們對于地方土地財政的越來越依賴，同時甚至是地方債務風險的逐漸增加，都讓我們內心不斷的敲響一個警鐘。在現在這樣的一個時間結點，我們是不是應該有所反思，在我們的腦海中劃下問號？
這種分配格局是不是到了應該有所改變，有所調整的時間結點呢？那么這個調整的方向又將會是怎樣的呢？這樣一個專業的話題也必須請出我們今天的專業的嘉賓，為大家進行解讀，那么接下來請允許我向大家隆重的介紹，我們本場的主題演講嘉賓，他們是北京大學黨委常委、常務副校長劉偉先生。歡迎劉校長，以及我們的著名財經專家，財政部財政科學研究所所長賈康先生。同時，我們也是邀請了對話嘉賓，中國經濟報社副總編輯李學賓先生。同時我們中央臺的幾位領導，今天也是光臨了我們的現場，第一位就是和剛剛我們的賈校長一樣，在路上的中央臺的副校長王曉暉先生，另外一位就是我們經濟之聲的副總監方軍先生，經濟之聲業務首席趙嘉嶺先生，非常感謝各位。同時也要非常感謝在座的聽眾朋友們，你們的熱情讓我非常的感動，謝謝各位。話不多說，我們今天的論壇馬上開始，首先請看一段VCR。剛剛我們也聽到，矛盾突出，問題很嚴重，當然我就很心急，所以插了一句話，但是我更加心急的是想知道，我們的問題該怎么結果。
馬上要請出我們的主題演講嘉賓，第一位是著名經濟學家，北京大學黨委常委、常務副校長，劉偉先生，我們和他一起分享他的研究成果和獨到見解。劉偉北京大學黨委常委副校長，著名經濟學家啊，獨立主持多項國家、教育部社科基金項目，先后作為教育部重大課題攻關項目，中國市場經濟發展研究，我國貨幣政策體系與傳導機制研究首席專家，兩次獲得孫冶方經濟學著作獎，獲國首屆青年社會科學成果一等獎，兩次獲得教育部人文社會科學經濟學二等獎，1991年享受國務院政府特殊津貼，2005年，被聘為北京大學長江學者，主要研究領域：政治經濟學中的社會制度經濟理論，制度經濟學中的轉軌經濟理論，發展經濟學學中的產業結構演變理論，讓我們掌聲有請劉校長，他今天演講的題目是《我國現階段財政支出與財政收入的現狀》，有請。
劉偉：各位老師，各位同學，大家下午好，我非常有幸參加中央人民廣播電臺經濟之聲主辦的大國大時代論壇。我看了前面的9場談話，題目之恢弘、，演講嘉賓學問之深，是我難以追趕的。今天算是一個討論，財政問題好在有賈康所長，他是我們國內著名的財政問題專家。還有李學賓，他是經濟問題社會學角度研究的著名專家。有他們給我托底，我心里還靠點譜。我聽說來我們這的同學都是社科院的研究生，研究生是以研究為生的，因此都有很深的研究和學問，所以我想（這場報告會）是一個討論。
我想圍繞當前中國中央和地方的財政問題，講幾個具體問題。一個問題是：財政問題上中央和地方的關系。這個命題在中國是怎么提出來的？我們知道，中國和西方聯邦國家不一樣，中國是一個統一的中央集權的國家，但是它和蘇聯、前蘇聯計劃體制國家也不一樣。聯邦國家大家看到很熱鬧，比如美國聯邦政府、州政府、城市是可以破產的，中央財政和地方財政獨立預算，各負其責。我們很難想象在中國哪個城市破產，或者哪個省破產。但是我們這種統一和過去的前蘇聯計劃經濟體制國家又不一樣，前蘇聯計劃經濟體制是以蘇聯為代表的斯大林模式，大家知道，它一個計劃體制，以中央垂直管理為特點，叫做部門主義，各個加盟共和國也就是各個地方政府。
前蘇聯計劃經濟體制是以蘇聯為代表的斯大林模式，大家知道，它一個計劃體制，是以中央垂直管理為特點，叫做部門主義，各個加盟共和國也就是各個地方政府在經濟決策上沒有多少獨立權利和責任。在前蘇聯的計劃體制下，如果各加盟共和國和中央發生沖突，主要是沖突在民族問題上，而不會沖突在經濟問題上，因為經濟上，地方政府是豪無跟中央政府談判的余地的，在制度上也沒有任何獨立的權力和利益。
我們國家不一樣，我們國家在50年代初，建立中國的計劃經濟體制的時候，一方面是學習蘇聯，一方面有別于蘇聯。我們當時一方面是集中地統一計劃，部委管理、垂直管理，我們叫條條管理。但是另一方面，我們給各級地方政府相當大的獨立的經濟決策權，我們叫塊塊管理，當時我們叫條塊結合，就是部門制度和地方主義相融合，目的是調動中央和地方兩個方面的積極性。
這樣的體制的壞處是不如蘇聯計劃經濟體制穩定，這產生一個問題，就是條塊之爭，中央和地方的利益沖突；好處是調動中央和地方兩方面的積極性。所以，雖然同是計劃體制，但是沒有前蘇聯那么僵化，是兩條腿走路，有一定的活力。但是，有活力就有代價，我們就面臨條塊之爭，所以從50年代，到60年代，甚至到70年代，一直到改革開放初期，中國經濟體制上很大的一個問題就是中央和地方的關系如何處理？這是西方體制下所沒有的，也是前蘇聯計劃經濟體制下也沒有，是一個很有中國特色的一個問題。
改革開放以后，中央和地方的關系在財稅問題上經歷了一系列的變化。大家知道，剛開始的時候，我們是以企業改革為核心，允許企業，特別是國有企業利潤留成，這樣就改變了過去國有企業的利潤全部上交，企業沒有積極性的被動的局面。但是這馬上影響的問題就是財政，財政從上世紀80年代初就開始舉債，開始發債。在上世紀70年代，中國是世界上唯一的一個既無內債，也是無外債的國家，進入改革開放初期不久，人均企業利潤留成之后，馬上就看到了問題，財政就出現了困難，我們就開始發債，出現財政赤字等等這些局面。這一系列的問題，沒有辦法，怎么辦呢？到了上世紀80年代中期，我們做了一個調整，采取了兩個措施，一個叫利改稅，對企業來說，特別是國有企業來說，按長納稅，先保證交給國家的稅收，穩定稅收。
另外，我們為了減輕財政的負擔，我們搞了一個“撥改貸”，國有企業固定資本的形成，不再有財政無償注資，而是走銀行貸款。這樣，我們目的是一方面確保財政收入，另外一方面確保財政支出的負擔有所減輕。這樣一來，企業就很困難，所以企業在80年代中期提出財政緊，利改稅，金融能不能放我一條活路，你金融緊，我“撥改貸”，財政能不能放我一條活路？所以當時企業提出來要給企業留以活路，什么是活路？各地企業就提出一個措施，叫做稅前還貸，企業就是一塊滾刀肉，就這么多錢，讓我還貸，我沒有錢還稅，讓我還稅，我沒有錢還貸。按道理，欠賬還錢天經地義，那你先還銀行的欠款，如果有錢我就還稅，如果沒有錢，我就沒有辦法完稅。
實際上，國有企業把應該交給國家財政稅收的錢，交到了銀行手里，而銀行的資本來源不能納入國庫，不能作為財政收入來花，這樣的話，在放權讓利演生過來的利改稅、撥改貸的改革初期的進程中，就使我們當時國家的財政收入遇到了很大問題。87年年底企業開始搞包稅制，企業對政府承包，你就說清楚，你上交多少稅，遞增幅度有多大。地方政府對中央政府承包，每年包多少，遞增多少。包稅制的問題很大，因為包稅制的核心是什么？是以稅額、稅款交給中央多少。地方留，不是按照稅種，不分國稅、地稅，所以包稅制就產生了嚴重的扭曲，使漏稅成為政府行為，使攤派成為企業行為。從地方政府來說，按照包稅制的原則，完成了承包任務，按稅法、按稅制應該收，但是我可以不收，因為我如果超收的話，按照一定的比例，我和中央要分成。雖然中央在超收分成范圍內要的是小頭，我既然完成了包稅任務，我干嘛超收再給你一個小頭呢？小頭也不給你，我藏富于民。這樣就使漏稅成為一個地方政府行為，不是一個企業行為。
地方政府沒有錢怎么辦？就開始攤派，這個時候就變成了一個企業行為，而不是政府行為，為什么？因為企業很清楚，它在打稅，按稅法、稅率它該打稅，但是現在沒收它的，地方政府錢不夠，找企業來攤派。地方政府攤派的時候，企業很清楚，攤派畢竟是偶然，打稅畢竟是常規，而且打稅打給誰了？打給國家，誰認識國家呢？攤派可不同，攤派是張市長、李書記來找的我，我這個錢出的是沖你的面子，是感情投資，一定是有回報的。所以，攤派本來應當是一個政府行為，在包稅制之下，成為了一個企業自愿的行為。
本來漏稅應當是一個企業行為，但是在包稅制下就成為了一個地方政府行為，產生了嚴重的扭曲。在這種情況下，稅收占GDP的比重達到了谷底。1996年的時候，稅收占GDP的比重是9.71%，降到了10%以下，使得整個政府的財政能力，特別是當時提出兩個比重過低，一個是財政收入占GDP的比重過低，一個是中央財政占財政收入的比重過低。這樣使得政府的在財政能力，和中央的財政宏觀調控能力普遍降低。沒有辦法，從1994年開始，我們采取分稅制的改革。
分稅制和包稅制一個巨大的區別，就是分稅制是按稅種，而不是按照稅的額度，多少錢歸地方，多少錢歸中央，他是哪種稅歸國家，哪種稅歸地方政府。當時我們是三十幾種稅，在包稅制下，到分稅制下我們把他調整了，現在是19種，那么在當時分稅制調整的時候，主要的稅源或者大頭穩定的，規模比較大，增長比較有把握的是劃為國稅，地稅一個是分散，稅源不穩定，另外征繳成本比較高。
比如農業稅當時是地稅，土特產稅是地稅，營業稅是地稅等等，這些東西包括當時的所謂個人所得稅，是地稅，這些在當時征繳難度很大，成本比較高，并且不穩定，所以在這種情況下，大家也知道，在1994年談判的時候，地方政府就很有意見，最后做成妥協，怎么辦呢？按照1994年開始采取分稅制的，這是一個起點，這一年，地方政府包稅制的時候，把實際包稅額作為基數，下一年采取分稅制，如果分稅制的時候，地方政府獲得的稅額，小于上一年包稅制的時候的稅基，中央返還給地方補齊，這樣情況下，就出了一個很熱鬧的情況，什么呢？我們知道1994年分稅制的時候，談判到11月份的時候，還差一個月，最后說按上一年的年度，就是本年度的基數做下一年的法辦基數，結果這一個月，各地方財政增速是改革開放以來最猛的一年，大幅度上升，做了一個非常大的基礎，但是朱熔基總理主持這個工作采取了博弈的手段，怎么辦呢？倒扣，我今年按照這個基礎來，如果你明顯的增幅沒有這么大，我后年扣，是一個非常復雜的中央和地方的財政關系。
這樣下來，分稅制從94年開始，算是替代了包稅制落實下來。對財政收入占GDP的比重，以及中央財政占財政收入的比重，起到了非常大的作用。到2010年，我們純粹的財政稅收收入占GDP的比重已經從96年的9.71%上升到了18%以上，差不多提高了一倍。如果整個宏觀稅加在一起，我們現在應該是在30%多一點，包括買的社會保險支出等等，這就是我們問題的由來。中央和地方的關系問題，在中國無論是計劃經濟體制，還是改革開放以來，都是一個獨具特色的，甚至成為一個利益博弈的主線。這樣的一個問題是我今天講的第一點。
第二點，我想講的是，中國財政收入和財政支出對中央和地方關系產生影響的一個特殊背景。中國的財政政策現在大家耳熟能詳，叫做積極的財政政策。1998年提出積極的財政政策，到2008年第三季度，叫更加積極的財政政策。到2010年10月以后，我們叫擇機退出，我們就回到了積極的財政政策。在中共十五大，1997年之前，我們一直采取適度緊縮的宏觀政策，包括財政和貨幣。由于97年亞洲金融危機對中國經濟的影響，所以1998年下半年，中國開始擴大內需。一直以來，財政政策的方向始終沒有變，就是積極的財政政策，但是積極的財政政策應當是擴張性的財政政策，就是刺激需求。這樣的財政政策，我們仔細分析一下，財政政策是財政支出和財政收入兩方面的政策，可以這么說，中國的財政支出政策給人一個強烈的印象，始終是擴張的。
我們下面要接著說一個問題，中國的財政收入政策是擴張性的嗎？這個就值得討論了。為什么說值得討論？我們知道，一個非常大的問題，在于什么？這些年來，中國的財政收入占GDP的比重始終在提高。我們要區分幾個問題，一個問題就是財政收入的增加不等于是從緊的財政收入政策，企業收入增長得更快，居民收入增長得更快。在這種情況下，財政收入，就是政府的財政收入增加量更多，不一定是從緊的財政收入政策，只不過是財政收入在增加，關鍵是，財政收入占GDP的比重，縱向比和過去比，不是在提高，橫向比和世界同期比，是不是算是高比重的？
縱向比，我國財政稅負占GDP的比重和世界比，我們不算高，一般發展中國家是在40%以下。發達國家宏觀稅負高一點，40%以上。我們國家宏觀稅負應當是在30%略高一點，因此我們不算高。但是我們要討論一個問題，福布斯雜志今年公布的，去年世界所謂的稅負痛苦指數最高的國家的排序，我們去年排在世界第二位。中國在05年，曾經排過一次第二位，然后我們基本上就是前5名，在上下波動，去年我們又回到了第二，因此國際社會有人說，中國的稅負痛苦指數過高，但主要是對著企業的。
按照我國國情來看，福布斯的痛苦指數沒有反映中國的真實情況。福布斯所謂的痛苦指數是按照6個主要方面，個人所得稅、財產稅、銷售稅、公司以及為它的雇員買的社會保險等等。這6項是按照最高的稅率來算，中國個人所得稅我們最高的邊際稅率45%，但是我們中國真正達到那個高收入，按照45%去納稅的人群，在國民經濟中占的比重較低。可計算福布斯痛苦指數的時候是按照最高算的。再比如雇主為員工買的社會保險，我們的要求是社會保障30%，但實際上現在公司為此付出的遠遠低于我們最高標準的要求。所以我講，福布斯雜志反映的中國稅率痛苦指數很高，但和我們中國的實際情況是有脫節的地方。
但是這種脫節，不能否定中國是一個稅負比較高的一個國家，確實對企業來說，面臨的稅負水平還是比較高，主要就在于什么呢？我們從動態上看，和我們自己比，而不是和世界其他國家比，我們的財政收入占GDP的比重在持續上升，為什么持續在上升？無外乎是三個方面的原因，一個原因是我們的經濟發展快，所以財政收入迅速增長，這是一個基礎。
第二個原因是，我們的國民收入在宏觀分配上，在三個人中間分，一個是政府、一個是企業，一個是居民。政府是財政收入，企業是資本盈余，居民就是居民收入。大家都知道，這三十多年來，中國宏觀稅負在這三個人中間分的時候，誰的收入增長速度最快呢？政府，就是財政收入這一塊。財政收入在這34年每一年增長是18.8%，按當年價格計算，平均每一年增長18.8%。
剛才大家看片頭的時候，介紹的是近些年來，分稅制以來，財政收入增長，平均每一年增長是20%以上。這34年以下來，我們平均每一年增長是18%以上。而這3個里面增速最慢的就是居民收入，居民收入比GDP慢了差不多有三分之一，以至于“十二五”規劃提了一個原則，在“十二五”規劃期間，居民收入的增速要和GDP保持同步。
但是，GDP反映企業的活躍程度，表明中國這些年來在國民收入宏觀分配上，政府收入、企業收入和居民收入當中，就增速而言，是政府收入增速最快，尤其是1994年分稅制之后增速最快，1996年的時候是9.71%，到10年上升18%以上。如果考慮到非稅方面的宏觀稅負，實際上已經上升到了30%以上，所以這個速度還是很快的，這是第二個原因。
第三個方面的原因和我們的稅收結構有關。中國現在分稅制大的稅種19項，當中70%以上是流轉稅，像我們營改增之前的營業稅，增值稅、還有各類的消費稅、還有各類的購置稅、還有附加稅，這些消費稅實際上是一種間接稅。70%以上是間接性的流轉稅，特別像增值稅等等這些，大頭是誰的？是國稅。流轉稅的增速比一般的稅種增速要快，而在流轉稅中主要又是國稅，所以這就使得中國的財政收入增長速度更快些，這就形成中國的財政收入政策和財政支出政策比較起來，財政支出政策擴張的非常明確，而中國的財政收入政策緊縮性，或者是從緊的特點是非常明顯的。
中央財政占整個稅收的比重在提高，意味著在經濟活動當中，對市場力量有一種擠出效應，因為它使得企業的收入增速，特別是消費者居民的收入增速，受到了影響，我們知道，中國最近十年來，居民收入占GDP的比重，差不多平均每一年下降1個百分點，這也是為什么中國經濟增長，長時間難以擺脫主要靠投資拉動，而消費拉動的動力不足的一個重要原因。
在源頭上，國民收入分配的時候，現有體制把大量的錢主要給了政府和企業，政府主要是搞公共工程基礎建設、公共投資和再生產，而真正作為消費者的居民，他的收入增長慢，占的比重在下降，消費和經濟增長之間當然就有嚴重的不協調和不適應。我們講中國的中央財政和地方政府關系的時候，需要了解的是，一個大的中國財政收入和財政支出政策的一個背景。
第三點，中央和地方財政收支關系的一個突出特點，就是財政收入更多地集中在中央財政，財政支出更多的是地方財政在實現或者完成。這一點就和我們剛才講的第二點相聯系。第二點是是財政支出是擴張，這是很明顯的，而財政收入在經濟發展當中是收斂或收縮的特點。中國財政收入這塊大頭的是誰呢？是中央財政。這就說明中央財政作為財政收入增長更多地體現了收斂性。而中國的財政支出政策這些年來始終是擴張性的財政，那就說明什么呢？地方政府的財政行為長時間里主要是擴張，增大財政支出。我們有一個統計，中央和地方的財政收入和財政支出關系當中，財政收入現在大概52%集中在中央財政，48%集中在地方財政，差距最大的一年是財政收入的總投資的55%集中在中央，45%是在地方，相差了10個百分點。這種狀況現在有所化解，但是沒有根本扭轉。
這和分稅制有直接的關系。就導致中央財政拿了大頭，地方財政相對小一些。可是在財政支出上，整個財政總支出80%以上是地方完成的，中央財政直接完成的財政支出不到20%。中央和地方政府在財政收支政策上，一個鮮明的特點就是財政收入大頭在中央，財政支出大頭在地方。這樣就帶來幾個問題，一個是中央財政的集權力度不斷提高。客觀上，帶來了相當大的中央對地方的一種集中權益的擴張，這是一個方面的問題。
更重要的問題是，地方政府要想辦法去融資，因為支出和收入缺口大，如果靠中央財政來轉移支付，解決不了，就要自己想辦法。自己想辦法帶來兩個方面的問題，一個是加劇了地區之間的不平衡，比如片頭說的“以房養老”，實際上養老金缺口的問題，養老金的籌措其實還有很多是公共財政要承擔的，養老問題、醫療問題、教育經費，比如教育經費我們規定了不能低于地方財政的5%，教育經費支出的這一塊將近90%是地方支出，所謂5%，大部分是地方支出，真正中央支出教育這一塊并不大，中央是占了小頭。這樣就有一個問題——地區之間的不平衡加劇，從一定意義上就加劇了不同地區之間發展上的不平衡。財政支出主要靠地方，而地方之間差距非常大，在財政支出上的差距就會非常大，使得各地方的不平衡加劇。
這就帶來一個惡果，一方面是集權程度提高，地方對中央財政的依賴度提高，中央財政收入的集權度提高，但另外一方面，實際上在財政的花錢方面，地方之間的差距在擴大，不平衡在加劇。
地方冒更大的風險，不得不想辦法融資。剛才我看了一個數據，說3萬8000多億，這是幾個省的，國家審計署公布的。這就意味著有會計憑證的，因為我們要滿足審計條件，會計單據要齊全才能審計，所以一旦是審計出來的數據都是有憑證的。我們很多地方融資平臺的債務，實際上是沒有憑證的，沒有憑證就等于沒有納入審計。所以現在我們在進行新一輪徹查，審計出來的結果會是什么樣子，我們現在在等待這個數。
總之一個問題，就是支出大頭在地方，地方發展又不平衡，差距在擴大，地方壓力在增大，就一定會想辦法，增大地方的融資能力，無外乎就是投資，靠引進外資，基礎設施建設。
非贏利項目靠什么呢？地方融資平臺舉債，帶來一系列我們現在看到的扭曲的問題，比如說招商引資發展中，中國有一個很特殊的情況，這個和經濟學的常識不太一樣，我們知道一個地方的經濟發展有三個支部，通常是高度相關的，一個是國民收入的增長水平，一個是儲蓄的增長水平，還有一個是固定資產投資的增長水平。
這三個數據，一般是高度相關，經濟發展速度快，國民收入增長快，儲蓄怎么樣？增長的快。儲蓄增長的快，銀行就可以把更多的儲蓄變成貸款，形成當地的固定資本形成。但是在中國，這三個數從地方上來看，經濟、國民收入增長儲蓄率的提高和儲蓄增長量的增長，以及固定資產形成的增速，三者之間高度不相關。這就是中國的體制，因為中國的金融體制是垂直的，和當地沒有多少橫向的聯系，我在當地吸收了存款，不一定在當地轉化為投資，各地方的投資就靠招商引資，就是我們所說的靠“發橫財”，盡想著招商引資，給出優惠的條件過度競爭。
再比如說，我們這一系列的扭曲，競相抬高地價，地方政府的融資平臺要有擔保，這個擔保主要是靠預算外的專項，40%以上是靠土地，所以就把地價搞上去了。地價搞上去就帶來房價推高。房價推高影響了人民的生活，這還在其次，最重要的是形成土地泡沫。所謂的泡沫經濟帶來的誘因是什么？一塊荒地沒有人投資，如果沒有人去炒作它，它就是一塊處女地，將來有人去開發它的時候，開發成本很低，現在這塊荒地已經經過多少人去炒作了，把地價抬的很高了，等到若干年之后，當有人來開發它的時候，這些債主就來告訴你，這可不是荒地。開發商不傻，一個地方一旦土地被炒起來，不是當時的地價貴，房地產推高的問題，而是長期阻礙一個地方的可持續發展的能力。但凡一個地方泡沫化以后，經濟發展至少要滯后十年、二十年，像海南，北海今天怎么樣，這都是當年炒過的。所以我們說這就帶來一系列的惡果。這個惡果在宏觀財稅體制方面，就是財政收入更多的集中在了中央，而財政支出更多的集中在了地方，那么地方就要想辦法，就出了這些辦法，那么這些辦法就帶來了這樣一系列的扭曲。這是我今天講的第三個問題。
最后我再用幾分鐘講一下，中國財稅體系在目前的發展階段的改革方向或者要求。我想今后財稅體制改革有三個方面。一個方面是，財稅體制改革首先要服從于發展。對中國來說，發展是很重要的內容。我們講的是發展方式的轉變，十八大報告里講的也很清楚，發展方式轉變的主攻方向是經濟結構的戰略調整，中國宏觀經濟失衡，你說通貨膨脹也好，你說經濟增長速度下行也好，核心問題不是總量問題，不是總需求簡單的疲軟的問題，而是結構問題。比如投資需求為什么疲軟？不是沒有錢，國有企業、大型企業直接融資的渠道，境內、境外都是通暢的。間接融資的渠道有保障，但是為什么投資需求日益疲軟？是技術創新力不夠，產業結構沒有升級的空間，沒有新的產品開發。即使有錢，找不到有效的投資機會，投不出去，在原有產品，原有產業技術上擴大投資規模，他只要一擴大，就是重復建設，而且是低水平的，就是產能過剩，所以投資需求疲軟。為什么又擔心消費需求疲軟，不是說國民收入沒有提高，不是說居民存款沒有增加，而是國民收入分配結構不合理，國民收入分配在宏觀層面——政府、企業。居民收入增長最慢。
中觀層面，產業結構上差距大。比如農業，農業勞動力就業比重36%，而農業產值占GDP比重9.8%。那就是36%的勞動力在直接生產領域里面，分配9.8%的GDP，這是初次分配。生產領域里，通過再分配的稅收，各方面的制度補償，對農民有所傾斜可以縮小（收入差距）。但事實上，我們再分配領域并沒有縮小（收入差距），反而是擴大了這種差別。所以一個農民的純收入和一個城市市民稅后的可支配收入大概相差了3倍以上。產業結構的差異，還有地區結構的差異，包括發達地區和落后地區的差異、城鄉結構差異，還有國有經濟和非國有經濟的結構差異等等，這些都是導致中國國民收入分配的差距擴大的原因，這是中觀層面。還有微觀層面，居民內部，包括城市居民內部、農村居民內部。
所以國家統計局公布，計算中國最近十年的基尼系數都在警戒線水平之上，一個國家連續十年收入分配的差距擴大在警戒線水平之上，應當引起足夠的重視了。所以由于這種宏觀、中觀、微觀上多方面的原因，中國國民收入分配的差距在擴大，擴大的結果就會是整個水消費傾向降低，這樣就導致消費需求不足。中國現在的所謂的投資需求疲軟，消費需求疲軟，包括通貨膨脹、壓力大，說到底是結構問題，包括技術結構、產業結構、包括國民收入分配結構，包括各種要素結構，成鄉結構等等。因此中國真正解決發展，核心問題是解決結構的戰略升級，戰略結構的調整，而結構轉換是我們發展方式的根本。我們的體制改革要推動結構轉變，因此我想財稅體制的改革和調整，首先要服從發展需要，要適應結構調整的要求，包括地區結構的協調，包括國民收入分配結果的合理化，這些都需要財稅體制改革予以支持。這是我講財稅體制改革的目標，或者要求的第一個方面，要服從于發展，特別是結構調整的要求。
第二個方面，財稅體制改革和政策調整，要服從于經濟均衡增長的要求，也就是有利于緩解宏觀經濟失衡。我們現在宏觀經濟失衡的問題叫做雙重風險，既有通貨膨脹的壓力，又有經濟下行的威脅。實際上類似于上世紀70年代西方出現的滯脹，這是經濟體停滯。
我們的財政政策、稅收體制等等，在中央和地方的關系上，稅種設置上，以及整個稅收體制和收入政策的改變和設計上，怎么能夠促進經濟均衡增長？使得通貨膨脹的壓力能夠得到適當的控制，使得經濟簫條或經濟增長速度乏力的問題能夠得到適當控制。
在這個問題上，財政政策有著極其重要的意義，財政體制的調整，有著極其深刻的影響，所以在這個時候，中國的宏觀經濟失衡，出現了前所未有的雙重風險并存局面，這個時候對宏觀財政政策的要求、相應的財稅體制的改革和調整，就提出了特別的挑戰。所以，財稅體制改革也好，財稅政策的設計也好，要服從于均衡的要求。
最后，第三個方面財稅體制和政策，我覺得是，要適應或者是有利于提高平等目標，或者是公平目標的要求。從財稅體制上，我們講了流轉稅，70%以上是流轉稅，從流轉稅的屬性來看，基本上是一種消費稅。消費稅是什么呢？是從價的，記錄價格的，每一個環節征的稅都進入下一個環節，產品的價格到最后一個環節的從價這么流轉下去，最后實際承擔納稅的主體是消費者。誰最后消費，誰就承擔著最終的納稅人，這樣一個主體。越是收入低的人，收入當中用于消費的比例越大，越是高收入的人，消費占收入的比重越少，那就意味著這種流轉稅——間接稅、消費稅為主體的一種稅制安排和設計，是消費者（承擔）。而消費者里誰的消費收入的比重大？是低收入者。那就意味著整個稅制、稅種是什么？納稅的主要責任被壓到了低收入階層，越是收入低的，消費占你的收入比重越大的，那就意味著，相對你的收入來說，你納稅的比重就越大。越是高收入的人，消費占收入比重越小。這是一種向低收入者傾斜的稅負，這樣一種稅制，這個恐怕要值得討論。所以，我們下一步稅收體制改革的一個很重要的方向，是要直接對收入來進行征稅，而不是間接的通過消費征稅。
今后，像所得稅、財產稅，直接體現你的收入來源的，稅源上收入這個角度來進行稅收的直接的征管，直接的調整，可能是要成為一個改革的方向，這種以間接稅、流轉稅、消費稅為主體的這種情況，恐怕要逐漸有所調整，這樣才能夠既保證社會的公平度的提高。其次，推進效率的增進，未來的對于稅制和政策的調整的方向，我談這么三點。
改革要服從于發展，特別是結構調整的需要，另外一個要服從于增長，特別是均衡增長的需要，另外要體現公平，特別是機會平等的這方面的需要。我就講到這，那么講的有什么錯誤的地方，歡迎大家的批評，謝謝大家。
主持人：好，謝謝劉校長。接下來我們要有請另外一位重量級嘉賓，他就是財政部財政科學研究所所長賈康，他也是當年分水制度的一個重要的助推者，對于當前的財稅體系當中存在著怎樣的問題，他又有著怎么的獨特見解呢？接下來讓我們請出他。
賈康著名的財經專家，全國政協委員和政協經濟委員會委員，現任財政部財政科學研究所所長，國家"十一五"和“十二五”規劃專家委員會委員，多次參加國家經濟政治制訂的研究工作，主持或參加國內外多項課題，撰寫和出版多部專著和數百篇論文，2002年以來先后多次受到朱熔基總理、溫家寶總理、胡錦濤總書記、李克強總理的邀請，座談經濟工作，被媒體稱為“中南海問策”，有請。
賈康：剛才劉院長說在座的主要是中國社科院的研究生，這是一個很好的研討機會。我把自己作為研究者對于今天我們主題的認識，先做個匯報，希望得到大家的批評指正。
我們主辦方提了一個很形象的討論題目叫做“事誰干？錢誰出？”。我理解，這實際上必須把財稅體制做一個通盤的審視，不把這個體制勾畫一下，很難討論什么叫事誰干？錢誰出？我對社會上沸沸揚揚的關于財稅體制的議論，形成了一套看法。我先簡要的把自己的基本看法做個匯報，實話實說，這個題目相當宏大，我只能非常簡要的勾勒一下。
我們現在討論的財稅體制，通盤的評價和今后改革何去何從，要從我們改革開放之后，1994年有里程碑意義的分稅制改革形成的框架說起，前面劉校長已經把更早的一些歷史情況做了很好的勾畫，那么我現在接著要強調的是1994年分稅制改革，為什么要給它里程碑意義這樣一個高度評價？
我們認為，它的歷史性貢獻，是順應著小平南巡以后確立的社會經濟理論目標模式，三位一體，來規范政府與企業、中央與地區、公權與公民、經濟社會中間的基本關系。對它的總體認識，可能學者們還有觀察者們是見仁見智的，有些表述可能我跟劉校長也不會完全一致。我想，針對前一段時間媒體上所說的，1994年改革重啟集權時代，這個說法提出一個相反的看法，1994年的改革的實質，要加以肯定的和全面的改革探索，承前啟后的這樣一個重要的基本認識，不是集權，而是在分權的路徑上，終于在反復的探索，不光是改革開放以后的探索，包括從傳統體制下的探索，幾十年的行政性分權走不通，放亂收死的循環理念走出來了，有可能路越走越寬，但是我們現在還沒有達到這樣理想境界的經濟性分權。
分稅制如果說的全面點，是以分稅制為基礎的分級財政，分級財政勢在必行，中國這樣一個大國在我們的傳統體制下，一旦國家解決了開始的戰爭創傷，這樣幾年的過渡時期以后，就意識到不分級不行，做過分權的嘗試，以58年和70年為代表，最有力度的分權，走的都不太遠，很快就進入了混亂局面。改革開放以后，我們前面十幾年的分權，仍然是在隸屬關系組織財政收入的基本規則之下，但實際效果并沒有走出紊亂的局面，而形成了所謂諸侯割據等一系列問題。
而到了1994年，分稅制把過去，不論是強調集權還是分權情況，加以破除，讓所有的企業在稅法面前一律平等，稅后可分配的部分也有企業，根據產權規范和根據他們對于政策環境的判斷，自主分配，這就刷出了所謂公平競爭的一條起跑線，這是改革開放從上世紀80年代初期開始，探索了十幾年，終于經過了千辛萬苦，在1994年才基本上看到了一個框架的歷史性的進步，企業能夠有一條起跑線，公平競爭，各種不同隸屬關系下，不同經濟性質的企業，可以跨隸屬關系，跨行政區域，兼并充足，可以淡化官員身份，在解體得到淡化的這樣一個環境中間，越來越行使企業家職能，包括我們國有控股企業的高管，都可以在競爭的企業家市場上去產生等等，都是1994年解決的。
另外呢，中央和地方，在分稅制財政體制下，沒有體制周期之說了，不用一定，三年五年不變了，不要再那樣的算計，而是所有的體制問題擺在名面上，就是討論已經形成的分稅制，這樣的一個財力配制，以后怎么樣進一步動態優化的問題。運行至今，需要定下來以后5年不變的，給大家預期，我們這個預期更透明了，中央地方不必藏著掖著，大大的推進了整個政府資源配置和財政收支管理的規范化，就是在1994年分稅制改革之后，1996年水到渠成。
地方政府首先把預算外資金和制度外資金合并到財政存儲的狀態，我們已經把預算外資金的概念加以廢除，所有政府性財力在一個通盤預算體系里面，有了前所未有的透明度。當然還可以進一步的提高透明度。94年，把原來對自然人，也是納稅人征的稅，變成相對規范的個人所得稅，而現在呢，我們意識到個人所得稅旁邊，還必須進一步的發展探索房產稅，以及要研究討論未來是不是要推出遺產稅。
94年的體制是適應市場經濟，能夠真正讓千千萬萬的主體煥發活力，能夠讓主體對于未來有相對清楚的預期，能夠培育企業家精神，同時規范政府行為。等于各方面都給了一個框架，使我們在小平南巡以后確立的目標模式的追求方面，有了一個制度依托。也使我們看到，一些現在困擾我們的問題，是不是要回到94年那個方向和框架之下，找出它的真實原因，是因為深化改革不足帶來的問題？還是94年的改革重啟集權時代，而造成這個改革本身有問題？這是截然不同的兩種判斷。
我是堅持分稅制改革的方向、路徑、內在邏輯都和市場經濟同向，我們現在要解決的問題是深化改革的問題，而不是簡單指責，它是所謂重啟集權時代，因而否定了94年的改革。如果真正否定94年改革，那么再往下走，邏輯是什么？我們走回頭路，注定無出路。
我們如何準確理解分稅制所應該澄清的重要認識？第一，分稅制的邏輯起點是我們市場經濟目標模式集權之下，政府到底干什么？這個職能定位應該是，由立法機關授予的收支權。整個體制怎么深化改革？怎么理順他的種種關系？
我們現在碰到的特別突出的問題是，至今我們沒有一個“政府職能定位和他來決定的各級政府支出責任”一覽表，這個事權明細單，遲遲就是不能形成，為什么不能形成？實際上背后有很多的不同認識，比如說投資權益是不是可以明確，規定地方政府退出一般競爭性領域，這個投資權的爭議在1994年的時候，有的是知難而退了，沒有寫，這么多年過去，是不是可以寫？寫了以后，能不能夠真正按照市場經濟的要求，在現實生活中間去界定，都是我們遇到的考驗。
當然還有一系列技術性問題，市場經濟目標下政府做什么，那么就要解決既不越位，又不缺位，使政府能夠不錯位的做自己應該做的事情。十八大報告說處理好中國改革的核心問題，把事權能夠合理的界定清晰，形成可操作的明細單，那么后面跟著的就是應該通過我們最高權力機構，各級人大對政府授權，讓他們按照預算行使收支權。
第二個重要認識就是，事權分配，對政府收益規模、廣義宏觀經濟是起著大前提作用的。后面跟著的，當然還有宏觀稅負一個大體合理的水平之下的結構問題，我們現在中國，如果從實際的數據來看，我們的宏觀稅負按照和MF可比口徑對比，是處于發展中國家平均水平稍微靠下一點，不存在有些人所抨擊的中國宏觀稅負過重問題。
但必須承認，我們的宏觀稅負總量概念之下，如果分析他的結構，存在著非常明顯的問題，前面劉校長所說到的，我們的主要收入來源是間接稅，這個就是非常突出的問題，還有就是我們現在更細化的，正如收入的問題，比如說國有資產收益是不是更多的集中到國庫來，而不是留在國有企業自己的控制范圍之內等等。
這樣的一個事權范圍，對于政府收入規模做了既定之后，還要再往下衍生的。但是首先需要我們面對現實問題，在事權劃分為爭取，能夠走出一個實質性的步驟，就是按照客觀的要求，深化改革時，能不能盡快的由粗到細的，先形成一套和操縱相關的事權明細單，指出責任表。
要做的事情有了相對清晰的設計，跟著就要解決財政體制里面廣義的稅制收入。規范的收費，主要是地方政府的收費品種會多樣化一些，這個廣義是把所有的稅費合在一起。怎么樣使稅種的配制在屬性上、特點上，在通盤的方案上和各級政府的職能間實現相對的合理配置，有了這樣的一套配置之后，還必必須討論一個問題，因為有一定的規范性，這是分稅制的直接要求，但即使有了規范性，各地實際的稅收必然是高低不一的，比如說可以預想以后地方包括資源稅和不動產稅，資源稅主要針對中國資源富集的地區。
中國的資源匱乏地區恰恰分布在中西部，特別是西部欠發達地區。另外一個支柱就是以后要培育起來的不動產稅，這個不動產稅主要支撐力量，是在工商業達到一定發達程度的區域。不同地方的稅基，實際上在中國的區域差異特別明顯的經濟體里面，一定是高低不一。客觀的存在著我們國家特別突出的橫向不均衡，這個情況在其他國家都存在，特別是大國，但中國的情況要比別的國家更加分化程度高的多。
過去有一個數據上的概念，澳大利亞說北方只有19萬人口的邊遠地方，人均收入水平和發達地區的像墨爾本，悉尼所在的維多利亞州，這些對比只相差不到20%。中國這樣一個地區差異非常明名的情況，一定要得到一種力量的校正，甚至有可能逐漸收斂，使各個地方社會成員享受改革開放的成果。
所以，在橫向不均衡的基本事實面前，我們必須找到一個中央政府出面，面對全局長遠利益的要求，加以調節的有效可持續的機制，因為收入和支出兩者在政府間劃分，遵循著不同的原則，中央本級、地方本級是必然不可能收支平衡的。所以客觀上的需要，是借鑒國際經驗，回到中國的實際情況，中央地方、縱向不均衡的自上而下的轉移支付制度，來調節地區間的橫向不均衡，這個命題我覺得應該非常清晰的確立起來。
我們1994年以后的改革在這方面作出了一系列努力，現在上級中國政府間財政關系的框架，第一行表現是，稅收和非稅收，第二個是，這些收入合成全國收入，在收入劃分里面也有些原則，中央收入開始做調整的時候，就是1994年分稅制，當時保地方既得利益，各路諸侯最后在妥協中接受中央政府的決心，啟動新的體制的稅收返還，這個稅收返還從中央收入移到了地方，成為地方可支配收入。
剛才劉校長提到倒扣基數，這個稅收返還形式上表現的是，越富裕的地區，得到的保證量越大，增量還有一個附加1：0.3的返還，實際上叫0.7：0.3返還。中央拿大頭，原來說返還的基數，在整個盤子里不斷萎縮，現在已經萎縮到很低的數，以后還會繼續萎縮。這是中國處理當時的利益沖突而采取的一種比較符合長遠發展的妥協。一般轉移支付收入使地方實際可支配的財權大大增加，一般性轉移支付叫做財力性轉移支付。一般轉移支付按照因素法確定，因素是各種各樣客觀的統計數據加在一起，按公式計算出來，真正得到支持的是欠發達地區，特別是像我們邊遠的西藏、新疆、青海等等。
轉移支付現在被人們批評的問題，主要是專項部分，專項部分已經在各個部門，特別是強調自己部門實權的情況下，被夸張到過多過爛。但是，有既得利益在這里面起作用，真正推進這方面的優化也不太容易。我們現在聽到關于很多地方跑部錢進的抱怨，其實主要就針對這些專項轉移支付。但不只是財政部，專項實際分散在各個部委，這個問題要在深化改革里面加以解決。不過，在框架上我們必須肯定，94年以后形成的分稅制改革在調節區域差異方面的作用。轉移支付之后，西部、中部和東部的差異明顯縮小。
這兩塊赤字所有的收入歸作一起，這就回到全國財政支出的總量概念下，中央地方的赤字合在一起加上其他的，是我們現在實際支出的總盤子。在這個過程中間，我們可以看到的是，分稅制形成的，使框架能夠大體得以實現的制度安排，它是不是適應市場經濟？實際上各級政府、職能合理化的要求，這里面的毛病和問題很多，因為深化改革不到位，但是我們不能夠簡單的從某些局部的感受。
我們還要在把一些基本觀點勾畫一下，如果前面既有事權又有財權方面的，這樣一些考察之后，原則上，我們的體制化改革，應該強調的是財與事權相適應，這兩者都非常重要，但是，這兩者屬于一種遞進關系，而不是平行關系。
更多的學者愿意用財權與事權相匹配，后來財政部的領導說，實際上現實中間不可能這樣的匹配，中央的事權，不是在每一個地方政府都能對應上的，必須介入轉移支付調整以后的因素。
應該強調什么呢？當時執筆的寫作班子最后歸結為強調財力與事權相匹配，就不再提財權與事權相結合這樣的表述。但實際的結果，去掉了財權，跳過財權直接談財力與實力相匹配，并沒有解決這個問題。
很多地方同志說，你把本地共享稅的部分，做單獨的處理就匹配了，這個里面就包含著一種危險，如果每個地方都這么做，一旦開這個口子，那么就一發不可收，所有的地方一對一談判，變成了一個1994年基本框架轟然倒塌的倒退。
比如說，青海的同志可以非常有依據，中央拿75%的增值稅，你如果調到中央只拿55%，我財力與事權相匹配了。中央要給青海開這個口子，新疆、西藏會馬上跳出來說，我這比青海有更多的特殊因素，我要提高到55%或者65%。中部地區過去已經說他們受冷落，他們不東不西，一旦你有前面的那些鋪墊，中部地區肯定要求給他們也要調，而且中部地區從人均財力來看一直是墊底的，這是基本情況。
中西部地區，人口大省、農業大省、人均財政可支配的收入指標，一直是全國墊底，你要給西部、中部都調完了，剩下的沿海地方坐的住嗎？我們也必須調，過去多年來始終穩定不下來的就是各地跟中央討價還價，苦樂不均，整個的這些必定卷土重來，我們1994年改革以后所堅持的就是前面所有的這些，一刀切，增值稅75%，所得稅65%歸中央，這條規則在北京、上海如此，到了西藏、青海也如此。
所有擺不平的事情，靠規范轉移支付去擺平，我們可持續的規范性，防止大家一起跑步前進，各種路數釋放出來造成紊亂局面，可能造成尋租、混亂場面。這樣的問題，實際上在全國考慮上是事關深化分稅改革命運的。
所以我要多說幾句，這樣的一種財權和事權必須一并考慮，應該在以后的改革的指導表述中體現出來。財權和事權，這兩個是一個墊底的遞進關系，他不是一個平衡關系，不是一個可以執行一種，就可以說清楚的關系，那么比較適當的中央地方財力占比是多少？其實簡單的就現在到底是對半分，還是六四分，還是其他的什么比例分，這都沒有意義，財權和事權分配，一定是在政府處理經濟分權制度各個環節之后，自然生成的。
這個自然生成的環節里面的要領，就是在整個鏈條上應該是在扁平化的前提下，按照中央、省、市縣三層級，合理的事權開始，推進到設計各自一級合理的財權。
財權的關鍵是稅基，然后推到各級有現代特征，完整透明、接受公眾監督，重新反映公眾意愿，在各級人大審批后形成一個可以得到嚴格執行，進而可以推行問責制，通過績效考評約束官員。這三級預算后，還要跟著的是，三級產權和債權，這一套理順了以后，再考慮：中央地方生成的比重到底是多少？
再往后跟上中央、省兩極自上而下的轉移支付，以及以后要探索發展的某些地區性的橫向轉移支付，最后要形成市場經濟體制的事權和財權相適應。那個情況下，就是基層財政困難，基本可以得到緩解，哪怕最差地方，地方政府也可以使自己的職能的履行。在表現形式上，是財力與事權相匹配，這樣的改變思路和要領，如果能夠得到確立，我們現在1994年改革以來，所有的問題包括基層財政困難，地方已經負債到了天文數字，還有大家都在批評的土地財政等等問題，都能解決。有些人把板子打在1994年分稅制身上，.錯了!
1994年以后，財政體制運行不如人意，甚至被人們詬病的毛病出在哪？不是出現在分稅制上，恰恰出在1994年，省以下的體制遲遲不能進入分稅制。中國現在不要說欠發達地方，就是最發達的地方——沿海地區，也沒有進入分稅制狀態，而實際上，各地形成的是五花八門、討價還價的色彩非常濃厚，分層制和包干制正式分化，深化改革在省以下受阻，分成制和包干制在過渡中間“土地財政偏多、地方隱性負債”這樣一些風險積累等等，都是由此而來。板子打在分稅制身上，是打錯了地方，而且很可能引出對全局、對改革有顛覆性的錯誤結論，這些需要再強調一下。
我們還提出了一些改革的要領，總體來說要強調財稅的改革，現在至少要最小，一攬子做配套考慮，而且要適應十八大決策，強調五位一體的全面配套。這里面在省市縣三級，怎么樣一步一步的通過深化改革，去逐步接近理想境界，有很多具體的劃清事權，構建地方稅體系，推進稅制改革，還有一些非常重要的技術性考慮。
在通盤審視之后，我們特別強調的就是，財政稅收的問題有一些專業的性質，平常一般的觀察者，更多感受的是某些局部和某些自己覺得沒有理順的地方，但是客觀的需要，是我們一起要在迎接三中全會的情況下，也是在今后從短期到中長期情況先不可回避的。
推進配套改革的趨向之下，要把方方面面的意見發表出來，現在中國社會上，雖然各種刺耳的聲音不斷，但是實話實說，理性的聲音似乎并不多。我們今天的討論，我深信各位都是帶著自己的學養基礎而來，我們可以有觀點的交流和碰撞，理性討論的態度，來看看我們現在面信的真問題怎么改，深化財稅改革，理順通盤的這樣一些關系，解決好事誰干、錢誰出的問題，我們到底應該形成一些什么樣的基本共識。謝謝。
主持人：好，謝謝賈康所長。那么接下來馬上就要進入到我們的互動環節。大國大時代，那么在這樣一個錯綜復雜的大時代之下，中國經濟該如何發展？中國經濟現在面臨著怎樣的問題，相信這不僅僅是一個十月談的問題，肯定要月月談，日日談，而這些問題都需要我們在座每一位的努力，好接下來馬上進入到我們的互動環節，首先有請這一環節的主持人，經濟之聲副總監方軍先生，有請。
方軍：下面正式的請出我們今天報告會的互動的四位嘉賓，首先有請我們兩位主講嘉賓，劉校長和賈康所長。同時還要有請我們兩位來自媒體的觀察員，一位是中國經營報的副總編李學賓先生，還有來自我們經濟之聲的觀察員趙嘉嶺先生。
剛才兩位嘉賓的報告其實已經把中國的財稅制度給大家做了一個非常詳細、有脈絡的梳理，我想這樣的課，其實放在任何一所大學里，都是非常難得的機會，其實我們今天的互動，我也想順著今天的主題，中央和地方事誰干？錢誰出？還是得說錢的事。
大家都知道，我們剛才專家的演講中也都在提，中央財政的問題，我手中有一組數據，我給大家念一下，國家統計局的數據，“十一五”期間財政收入年均增長21.3%，但是從近三年的全國公共財政收入增幅來看，2011年是24.8%，2012年12.8%，逐年下降，今年1到8月只有8.1%，這些數據說明財政收入是一種放緩的狀態。在我們開場的視頻中，大家也會看到，其實國家要用錢的地方非常多，那么財政收入還出現這樣的一個逐年下降、逐年趨緩的這樣一種態勢，那么形成這樣的矛盾，我不知道兩位嘉賓會對這樣的現狀用一種什么樣的觀點來評價？先請劉校長。
劉偉：這是一個大家關注的問題，也是統計數據顯示的基本事實。中國的稅收的增速下降，現在有沒有客觀性？還是由于我們工作沒有做好，我們的政策落實的不到位，還是確實是有客觀的原因？
我想它是有客觀性的。中國的經濟增長速度，在世界金融危機的影響下，在中國內需疲軟，特別是產能過剩的調整過渡期增長速度下降。GDP最新的增速，今年的上半年是7.6%的樣子，第三季度大概是7.8%，預計今年全年也解決7.6%，從這個角度來說，財政收入不增速，相對來說還是高于GDP的，所以你還不能說相比較而言，你還不能說中國現在的財政收入的增速就偏低，只不過是和過去的高速增長環比有所下降。所以我下降，有客觀性，增長速度本身在下降。
另一個的客觀性，就是收稅。我們國家的稅收總盤子里面，應該是17%左右，應該是和海關的環節相關聯的。我們也知道，中國的凈出口呈現了負增長情況，也就是出從過去我們說的兩位數，甚至是大兩位20%以上的平均速度，現在掉回到了一位數。
這種國際經濟環境對這方面的增速，我不是說國際貿易的絕對量，絕對量我們當然還是很大，我們今天有可能成為世界第一大貿易國。我講的是速度，從增長速度來看，進出口去年對中國經濟增長的作用大家知道，是負的2.2，投資拉動大概是50%多一點，消費拉動是51%多一點，加在一起去年內需經濟增長的貢獻是是102.2%，這怎么多出2.2呢？就是進出口去年對中國經濟增長的貢獻是負的2.2個百分點，最后需求三架馬車拉動經濟增長，最后的絕對數是7.8個百分點。這種情況下，從目前看，很難說有一個明確的復蘇局面，所以我們可能要習慣于在一位數增長內的出口需求時代，所以這樣的話，可能在我們進出口這個環節上，海關這個環節上的稅收，恐怕會有一定的影響，并且它占的規模也比較大。
另外，從經濟的結構調整來說，我們最近出臺了很多東西，比如說產業結構升級，要求的結構性的稅負調整，比如城鄉差距的縮小，地區間的主體功能區提出的概念以后，地方經濟結構區域協調之間的對稅負結構的調整，再比如說，對反危機采取的稅收政策的刺激方面。特別是大家現在很熟悉的，我們的稅收制度從1994年分稅制以后，我們就一直在名以上是減稅，包括紡織品的退稅問題，機械產品的退稅問題，農業稅的取消問題，增值稅的轉型，從生產性轉為消費型的問題。這一系列的問題，尤其是最近大家前一段看到的所謂營改增，這些東西都可能一定程度上會影響到構造制度性的減稅。
這些就是從三個方面，一個是從中國的經濟增長方面，一個從國際貿易角度，使我們的稅收增速可能有放緩的趨勢，一個是從我們經濟發展的結構調整的角度看，客觀上可能有使我們的稅收增速放緩的因素。所以我說，稅收增速放緩在中國目前，多方面因素，覺得他放緩是有客觀性的。我想并不是哪個人的簡單的主觀，或者是政策的主觀偏好。這是第一個問題。
第二個問題就是稅收增速下降，不僅有客觀性，有沒有必要性，這是我們實際上可能是爭論的焦點。大家的分歧可能是不一樣的，中國宏觀管理是不是到了一個切換的重要的分水嶺？從過去特別強調的需求管理，是不是要開始在強調需求管理的同時，越來越注重供給觀念。中國經濟的特點決定了中國宏觀調控很大程度上不僅是需求管理，刺激需求或者是緊縮需求，而是要結合供給管理。所以中國深層次的問題，其實沒有脫離中國的發展階段，沒有脫離供給創造需求的階段。西方在經濟革命的歷史上，至少19世紀中業以前是供給需求，不存在需求不足。中國的物質生產還沒有到那個程度，很多東西是產品的質量問題，還有的東西成本高貴。要把產品的質量提高上去，成本降下來，還有很多是品種問題，結構問題，適不適合人們的需要問題。
中國的需求疲軟、需求不足，怎么提高安全感，降低我們的價格，這就是供給觀念，提高企業的技術水平，降低企業的成本，采取各種措施。所以，中國真是的到了從需求管理結合供給管理。而供給管理大家都知道，供給管理對企業來說，最核心的是降低企業成本，降低企業成本從技術改造，加強微觀的管理之外，宏觀上就是減稅，對企業各個方面進行減稅的支持，幫助營造一個好的寬松的環境。所以，中國現在有沒有到減稅的必要階段，而減稅不一定是稅收總量減少，很可能帶來的是稅收動量的增加，所以一個有沒有客觀性，一個有沒有必要性，我想談的這個看法。
方軍：好，感謝劉校長，劉校長也是給我們帶來一個新的角度，新的觀點。總體來說還是一種結構性的，我不知道賈所長在這方面有沒有什么樣的觀點？
賈康：我再補充一點，剛才提到的財政收入的增速，實際形成一個很重要的指標，叫做財政收入占GDP的比重。我們現在更多的是，比重在1994年分稅制之后一路上升，在此之前是一路下降的。所以改革開放時期，這個比重是大的V型反轉。
如果從現在的口徑看，在最近十幾年財政收入年年超過GDP增長之后，所形成的宏觀稅負水平，31%左右，和我們改革開放初期那個水平差不多。那個時候，30%出頭的財政收入支持的主要是生產建設性的財政職能，在那個時候，它比重下降的過程中間，伴生的很多紊亂現象。這個指標本身看不出來，比如說財政一路下降的同時，旁邊滋生出了很多的預算外收入和制度外收入，他不在指標里的范圍。
現在這樣的31%左右的宏觀稅負，側重點已經明顯的傾向于民生和公共服務，這是一個否定之否定里面的螺旋式上升，是需要得到肯定的。這兩年，隨著中國發展，伴隨矛盾凸顯，我們可能要得到一個基本判斷，中國經濟的潛在增長率下臺階，下臺階帶來的對于宏觀指標的支撐力自然就要往下調。我理解，可以從這方面聯系到我們現在潛在增長力下臺階的新階段，我是認同他的判斷。另外，從必要性來講，我覺得也有必要性，為什么？
宏觀稅負雖然上升的時候是一種螺旋形的否定之否定，有很多值得肯定的因素，但是畢竟是間接性為主的，收入沒有得到有效改造情況下，你要讓它一路往上走，負作用會放大。而且現在隨著公民意識覺醒，大家對盯著這個指標，政府不能有效地推進全民，推進改革的時候，你讓這個指標一路再往上走，實話實說，不得人心。
所以，我們希望能夠穩定這個指標，這兩年的態勢，可能得到的結果的就差不多是穩定的，使它不再明顯提高。這里面，我們在穩定宏觀稅負的概念之下，要做的事情有很多，是結構問題，是增加有效供給，包括有效制度供給的問題。但是在技術上，大家可能還有這么一個判斷，就是現在曝出來的財政收入增長百分之八點幾，看起來在指標上可能今年7.5的GDP增長速度要高。但實際上財政收入是限價，GDP是不變價，如果按照今年，如果物價上升3個點，那么實際上今年財政收入跟GDP同步增長，要曝出來的財政增長速度應該是7.5+3，是10.5%的水平。但我個人估計，是有可能在年底的時候，達到這個水平，所以今年總體來說，很可能是一個穩定宏觀稅負的年頭，這樣的情況補充一下，謝謝。
方軍：剛才兩位嘉賓都回答了我們這樣一個問題，我覺得這樣的狀況可能會在接下來幾年表現出這樣一種態勢，今天還是回到主題討論中央和地方的事，時間交給我們臺上的兩位來自媒體的朋友，中央和地方，包括這種財稅制度的這些年來，剛才賈所長和劉校長提到，三十多年來的變化，你們有沒有什么想向嘉賓提問的？
李學賓：剛才聽了兩位嘉賓的演講，我特別受啟發，我覺得是不是有這么一個問題，我想跟兩位交流。當我們現在設定了很多社會經濟發展目標，特別包括我們的養老、福利、保險這些支出目標的時候，恰恰是在中國經濟發展非常快的時候，“十一五”、“十二五”規劃，規劃除了之前還要進行調研，調研的時候一定是我們兩位高速增長時期，但是現在我們財政收入的增長恰恰由于經濟增長，也在進入一個中等的發展水平時期，七點多，這里面我們會講有一個非常重要的矛盾，就是兩個變量的矛盾。
實際上，人們對于社會保險覆蓋的深度、廣度要求會越來越高，但是恰恰我們支出的能力卻越來越弱，我覺得是不是應該從兩方面去看待？目前整個財政收入的增長水平，和社會經濟發展目標制度的關系，是不是應該有所調整？特別希望一會兒能得到兩位專家的回應。剛才方軍提到了感受，我是覺得是在中央財政。回到今天主題事權和財權的劃分上，是不是應該建立觀察的角度？第一就是這個事該不該干？這個事無論中央也好，地方也好，不該干的事一定不能給錢。
第二個，這個事該不該由你來干。剛才兩位專家都提到了政府和市場的關系，就是財政體制改革有調整的作用。該市場干的事，從資源配置來講，從產出的效益來講，應該是市場能干的事。它的資源配置越高，產出效益也越高，這個例子也有很多。還有，這事該不該現在干，這個事確實是好事，但是你的財力支出達不到，整個市場的需求和迫切程度可能沒那么高，但是政府一定要干，一定要這個時候干，恐怕就會有問題。為什么我們現在整個地方覆蓋程度這么高，剛才也提到了現在正在進行徹查。據說可能出來的結果，是在大家能夠承受的范圍之內，但是不管怎么說，我們相信現在有很多，這樣一來，效率可能會很低，因為要舉債，就必然要超配制，更重要的是，由于很多事集中到現在干，你知道的很多，我們講叫做泡沫的需求，就像市場傳遞了很多虛假的價格信號，人為的造成了價格信號的紊亂。這個我覺得非常要命，因為圍繞你這個價格信號的發出，市場其他的體系、部門、生產單位，可能就會自發調整，造成大量的建設，資源的浪費，這個成本太高了。
趙嘉嶺：剛才方軍你舉了那個數字，財政收入的數字，是從全國那個角度，正好前幾天我也看到一個數據。我是因為搞媒體，從新聞的角度來關注它，那個數字可能不是以每年的財政收入來做一個披露，所以我注意到一點，就是中央的財政收入可能是下降的，或者某階段甚至出現負增長。但是恰恰是地方上并不是這樣，或者說有些有代表性的一些地方并不是這樣，尤其是一些城市的財政收入反而是大幅度增加的。為什么地方的增長了財政收入，實際經濟有很大的起色，而恰恰是因為那一時段正好是房地產的回暖了。
由此可見，土地財政占據城市的財政收入當中權重是非常大的，可能也是到了我們一個必須要改革的地步。但是剛才聽了兩位專家的講話，我是感覺這個事情一定是要解決，但是解決起來可能困難確實是非常大，因為剛才兩位專家都是學者，相互之間沒有利益上的沖突，但是對這個問題的角度，他的分析判斷最后得出的觀點還是有明顯的差異的。如果是解決財政收入，無論從中央到地方，或者說各個主體之間，有一種利益沖突在里面，博弈性可能更強，所以這個難度非常大。
剛才兩位也都講了，說是有要有一個整體的相關的東西，但是這個東西一方面我們是要解決這個問題，否則對許多事情有一種影響，但是這個東西方案都想好了，也許十年、二十年過去了。我也很想知道兩位怎么看我們的財權事權相互匹配，這個東西需要整體的改革，但是我們現在首先要破解，應該邁出哪一步？
劉偉：是這樣的，我非常尊重賈康所長的觀點和他的學術研究的工作，我想我還需要去仔細的梳理，我們可能談談角度，但是我感覺到的觀點并沒有大的本質不一致的地方。可能有的時候，作為媒體和學者的概念可能不一樣，比如說同一個概念我們可能在意非常微妙的區分。那么有的一般媒體，可能都不太注意這個概念的微妙區分，他認為是一個概念，最后得出了觀點可能會有一些不太一致，但很可能繼續梳理下來，會有不同的地方，我想這是一個問題。
我回應一下剛才兩位提的有一個問題，共同的一點，就是說，事權財權怎么分配？地方政府應當做什么，不應當做什么，大概是這樣子的一個問題。我是這么想，其實中國的地方政府，這些年做經濟學研究的可能都知道，我們現在經濟學前些年研究的一個很熱點問題，關于地方政府的經濟競賽，可以用很多模型去描述，去解釋，甚至可以比較精確的去解釋。
中國地方政府之間的這種競爭，就是中央和地方的所謂事權、財權、責任匹配等等的財力。首先一個非常重要的基本問題，就是地方政府的行為，它要干什么，而不是說它要干什么事情。我個人覺得我沒有在地方政府做過任何官員，我對業務也不太熟悉，我只是觀察，觀察我發現的地方政府行為，在某種意義上，這些年來地方政府辦的好像越來越有點像公司，這可能不準確，我反復講，可能不準確。
比如企業的目的是企業收入最大化，地方政府在經濟發展方面，很大程度上是不是有地方財政收入，或者是地方收入最大化的考慮。這樣一個考慮是不是地方政府發展經濟也好，做很多事情也好，經濟收入的偏好就越來越強了。我只是說從政府行為的目標來說，這給我一個感覺，無論做什么事情，首先一定要有更多的地方收入，沒有錢萬萬不行，首先要解決的問題。所以從這個意義上來，地方政府要涉足資源的配制和經濟方式。
這樣我們地方政府做的很多事，就不是一般的公共財富，是私人投資、贏利性的一些行為就出現了。它不是一個純粹單純的公益性的，不是公共服務，比如它所以修一個花園，不是讓大家聞到花香鳥語，是想讓花園周邊的地價升值，然后把這個地賣給開發商。在一定程度上，地方政府的行為就有一點企業公司行為的特點。企業永遠是缺錢，所以如果地方政府有這樣的一個行為，行為目標帶有越來越多的公司化目標，行為手段越來越帶有和私人產品，贏利性質的，就永遠缺錢。
所以，我們的事權劃分、財權劃分首先得明確地方政府的職能是什么？地方政府在競爭性投資領域里面，首先別干這個事，應該去做一些所謂的公共財政的事情，不能提供公共產品的。
至于改革的制度上怎么去設計，可能是一個很復雜的系統。要解決當地百姓的公共收入，而不是想到私人產品、私人領域的事物，這就涉及到一個政府機制改革。改革我也不好說，我也想不太清，也找不到很準確的概念。
我有一個想法，當地的官員做任何決策一定要為當地的百姓負責，這是非常非常重要的。否則，你說我為當地百姓服務，實際上負責任可能是對上級，誰的任命授權給我，我就對誰負責。所以做的事是根據上級的要求，上級要發展GDP，那我來這就是GDP，上級這要是發展什么，我就去做什么。我不是說上級和百姓之間是脫節的，而是說要融為一體的話，要有一種機制。
現在有一些說法，說城鎮化是帶動經濟增長的動力，能夠拉動GDP多少個點，這是本末倒置的。這個地方要不要城鎮化，是根據地方的人們說了算，所以我的意思就是，是不是到了這樣一個關鍵時刻，任何一級地方政府官員，你要干什么事首先要經過當地的人，當地的百姓來決策、來選擇。我覺得這個問題如果不解決，說句老實話，我是覺得什么事權該做哪些事？誰是老板誰來決定。
所以我覺得兩個問題，一個地方政府職能的轉變，一個做事物的責任機制，確確實實得和當地的群眾聯系在一起。現在不是學習群眾路線實踐教育？我想也是在強調政府和當地的百姓的關系，我想關鍵是這樣。
李學賓：一個真問題，特別好，我想扮演一個挑戰者的角色，因為我們做一個角色，也應該說從一個客觀合理的角度來講，既不為上，也不為下，不是說中央讓我干什么我一定要干什么。為下就是說，因為現在我們也看到，整個經濟當中有一種思想，明確這種思想，有的時候過多的表現就是聽到了一些基層的所謂的真實聲音，但是這些真實的聲音，可能不代表這個基層，或者這個地方未來的真正利益，這可能是客觀存在的，而且是大范圍的存在，特別是中國。我覺得真實科學的決策機制，能夠保證這個立項，能夠正常的按照經濟規律去實施去發展。
方軍：時間比較緊，得給大家留點機會，兩個問題給現場的朋友，抓緊時間，機會非常難得。
觀眾提問：各位老師好，現在業內有這樣一種觀點，說是由于當年分稅制改革并不完善，所以現在有很多弊端在顯現，正如剛才劉校長所講的，財權不斷向中央集中，但是事權卻在不停的向地方政府所分散。我認為這種現象由于中央財政的轉移支付不夠科學所導致的，那么我想請問一下專家，你們所看到的是不是中央財政這種轉移支付制度的不科學，是導致我國財政如此尷尬局面的根本原因？
賈康：我是不同意這位研究生提的觀點，因為你只抓到了一個輔助性的事項，我強調的是總體的制度框架存在什么問題。我前面的匯報是強調的我們1994年的大邏輯之下，應該深化改革的進程，受到了阻礙，如果這個問題不解決，你怎么講轉移支付，不會解決通盤。
我們現在所碰到的這樣一些人們不滿的問題，一定先把整個體制框架理順，是省以下分稅制由無解被有解，要找到實質性的，把分稅制從上到下貫通的。這樣一種制度安排，然后配合著這個框架，來優化、強化、合理化轉移支付，這個路子就走通了。
另外，事權方面我想補充一點。前面的主持人說好像聽起來我跟劉校長有些觀點不一樣，其實這也正常，我也感覺我跟劉校長其實共同點更多。但是，他畢竟是從學者的角度還有自己的感受一定會有區別的。有的人調侃說，十個經濟學家在一起可以說出至少11種觀點。但是在事權方面，要符合剛才劉校長所說的看法，我補充一個具體的例子。
我們現在要講到的實際上是從事權理順整個體制，你要光講從官員的動機來說，他一定要有一個如實的承認，也是有特定的利益追求的定位，他必然關心自己轄區之內的發展戰略，能不能得到財政支出，那么這個財權建設從他的事權合理化來說，是完全不同的境界。如果你沒有非常清晰地說，地方政府退出投資性領域，他可以直接上任，他可能控制要素去招商、辦企業，搞了很多很多這樣的一些本來應該市場化會做的東西，出了失誤和問題，他可以說交學費，不是一個好的機制。但是如果我們把地方政府退出投資領域，這個事權把他可操作化，同時給地方合理的稅基，比如說有一定工商業發達程度的地方，要給他配不動產，保有環節的稅，這個稅要從無到有，現在只有兩例的試驗。
如果地方政府照樣要解決財權建設的問題，但是它很快意識到，只要專心致志，心無旁鶩地優化本地投資環境，提高本地公共服務的水平，它的轄區之內不動產進入升值軌道，而這個保有環節的稅，恰恰是幾年重提一次的稅金。我們同樣承認，官員也是人，也有利益追求，也希望能夠體現自己得到升遷，但是你通過制度安排把他的動機跟相關的給全社會公共利益最大化的邏輯，這就是我們追求的制度境界。所以這個事權的重要性就在這，你不能光講官員的觀念，改變GDP掛帥，怎么全局出發，怎么反對形式主義、官僚主義，這些東西都要講，但是你不動制度安排的這種最基本層上的決定性的因素，那些東西很可能流于空談。當然現在還有一個實際上今天來不及展開的問題，就是關于事權怎么合理化，絕對不是一個簡單，現在光講投資性的問題。
我們有一種觀點，包括財政部高層領導曾經明確說過，在中國，經濟案件的司法審判權應該提升到中央，你跟地區同志說去，他們會勃然大怒，那還得了，從我們這把實權拿跑了。但為什么提，經濟案件它在某一個地方審理的時候，涉及到利益關系可能是跨區域的。在山東審理這個案件，它可能扯到的是資金鏈，還有什么物流，在江蘇、山東，在其他地方的鏈接，你給哪個地方行使經濟案件審判權，它會天然地產生地方保護局部利益的影響，會影響這類案件的公正性。怎么樣能夠釜底抽薪，重新把這個事情理順？如果你能夠把經濟案件審判權提升到中央，就可以派出特派機構，或者巡回法庭等形式，來履行這個審判權，就可以從制度安排上消除地方保護主義，地方局部利益帶來的不公正。而現在不公正這個問題的消除，對于中國走向現代化的利益比是莫大的，這是我說的另外一個事權的例子。
觀眾提問：剛才各位老師提到的很多目前存在的問題，但是我急于想知道的是怎樣找到解決這些問題的方法，“十二五”期間，財稅體制改革是重頭戲，那么我們應該看到哪些有利的因素，謝謝老師？
方軍：我替你歸納一下，就是讓現在咱們臺上的這兩位老師，還有兩位嘉賓，咱們用各自最簡單的話，來把今天的報告會做一個結尾。找一個最關鍵的詞，然后能夠表達一下這個時刻大家最想說的話，先從劉校長開始。
劉偉：就兩個字，改革。
賈康：關鍵詞，三中全會。
方軍：這個可能是我們大家都共同期待的一個事情，我們今天的第十場的博弈談的報告會就到這里，那么我們《大國大時代——中國經濟十月談》十場報告會到此就暫時告一段落。我想為什么說暫時告一段落，因為我們要思考的問題還會繼續的延續。我們很有幸的托生在中國這樣一個泱泱大國，同時我們更加有幸的是，我們趕上了一個偉大的時代。在這個偉大的時代里，我們真的不知道未來還會書寫多少奇跡？還會有多少的變化。所以我想我們的大國大時代，這樣的一個針對中國經濟的問題的討論會一直繼續下去。再次感謝到場的兩位嘉賓。
編輯：吉媛媛
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