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發改委國土研究所副所長 高國力（央廣網 于琦/攝）

　　央廣網財經北京10月22日消息，國家發展改革委宏觀經濟研究院國土開發與地區研究所副所長高國力今天在經濟之聲主辦的《大國大時代代——中國經濟十月談》系列時事報告會之七“農村談：農民與土地是歷史性地說再見了嗎？”上做出精彩演講。

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　　高國力：各位朋友，今天下午我非常高興有這么一個機會來一起探討關于農民和土地的問題。剛才溫教授發表了一個非常引人深思的演講，從深層次站在歷史的角度，對農民和土地做了全方位的闡述發人深思。我今天想站在這，更多地從市、鎮的角度來談我今年的研究、調研和思考的一些觀點。我今天的題目想圍繞“新型城鎮化戰略視角下的土地政策調整”這么樣一個題目，來談我關于農民、關于農村和關于土地的一些認識和觀點。

　　首先我想講第一方面，關于城鎮化的問題。新一屆中央政府領導上任之后提出了新型城鎮化，國家發展改革委正在牽頭編制新型城鎮化的中長期發展規劃。這個稿子應該說是數易其稿反復征求相關部委、地方、社會各界的意見，為什么？因為中國的城鎮化從上世紀80年代啟動，中間經歷了應該說很多的階段和過程，發展到現在，為什么叫新型城鎮化，所謂的新型城鎮化就是基于我們改革開放以來三十年，相對粗放、相對傳統的城鎮化而言。那么我想在這講，新型城鎮化提出的這么一個基本的背景和考慮，是什么樣的呢？

　　大家應該知道，上世紀80年代之后，我們國家的城鎮化率，每年的城鎮化率大約在一個百分點左右，快的年份有1.2%、1.3%，慢的年份有0.8%、0.9%，大致有一個百分點的城鎮化的速度，通行的這么多年，去年年底，按照國家統計局的統計，我們的城鎮化率達到52.6%。按照最新統計口徑，不僅包括戶籍城鎮人口，還包括長期在城鎮以上的城市，居住、打工超過半年以上的都統計在這個范圍之內，所以這個數字，我們把它叫做半城鎮化，或者叫虛城鎮化，或者是帶有一點泡沫的城鎮化。

　　那么真正具有城鎮戶籍、享受城鎮基本公共服務的，我們的城鎮化水平，有多少呢？是只有35%，我們把他叫做城市城鎮化，15%是個差距，就是長期工作、打工在生活城市以上地區的1.26億農民工。這個數量的農民工現在存在著很多的問題，他們到底在農村生產生活還能維持多長時間？他們在城鎮里面到底享有了哪些方面的基本公共服務，這兩個問題都是新型城鎮化下一步要化解或者逐步探索解決的問題。

　　縱觀我們城鎮化走過的路，我個人覺得我們有三個方面的特點，第一個特點，就是我們長期說來的，我們的工業化，或者是城鎮化、智慧工業化，也就是說我們改革開放以來，我們更多的是加快了以工業為主的產業化進程，但是由于我們對戶籍實行非常嚴格的管制，我們很多人都固化在農村，固化在中小城市以下，所以他們沒有相應的轉化身份，沒有相應的進城，所以我們這種過程由于我們計劃經濟時期，由于我們戶籍制度的問題，導致我們的工業化遠遠的超前于城鎮化。

　　第二個特點，我們中國的城鎮化存在一個，特別是近幾年以來，土地城鎮化快于人口城鎮化，什么意思呢？很多人口進城打工了？大家沒有真正轉化成城鎮人口，但是我們越來越多的地方政府，把農村用地征用為城鎮用地，占用了大量的耕地、基本靠農田來發展各種各樣的產業人群，所以導致很多城市、土地城鎮化的速度非常之快，也就出現了所謂的各種類型的空城，鬼城，沒有人氣的新城、新區。講到這，我專門查閱了我們研究院前不久專門發布的一個研究報告，來證明我們國家土地城鎮化的速度是遠遠的快于人口城鎮化的速度。我們這邊有一組數據，1996年以來，我們的城鎮的面積從1.3萬平方公里，擴大到2011年5.3萬平方公里，增長了3.1倍，而同期的城鎮人口呢，從只有3億，增加到6.9億，僅增長1.1倍，所以從這個速度可以看到，我們的土地，我們大量的農村土地征用，占用速度是非常之快的，這么一種結果，就導致我們國家城鎮用地的增長彈性指數。

　　也就是說，實際上就是城鎮用地的增長速度，達到2.8%，遠高于國際社會公認的1.12%這么一個合理的范圍，這跟國際上相比也是非常之高。最終一個結果，城鎮化用地這是不爭的事實，問題是我們用地的速度過快，規模過大，布局非常的不均衡，就導致我們國家實際上真正的人口的密度，不僅沒有升高，反而下降。但是對于中國這樣的國情，這樣的國家來講，我們很多的地方是需要人口進一步的聚集。第二，人口密度進一步的增大，那么我這里的數據，2012年全國的地級市城的人口密度是每平方公里265個人，市轄區是每平方公里618個人，既使是上海，也僅是達到每平方公里2268個人，首爾每平方公里16700，羅馬每平方公里2950人，我們的人口城鎮化慢于土地城鎮化，導致我們很多的城市建成之后沒有起到相應的集聚人口的作用，這是第二個特點。

　　第三個特點，也就是中國的城鎮化超過30%以后，美國地理學家長期研究國際上幾十個國家城鎮化發展的演變規律，得到一個S形曲線，中國不論是名義的52%，還是真實的35%，都已進入到了城鎮化快速推進階段。那么在這個時期，我們的城鎮化確確實實是需要由原來傳統的重土地而不重人、不重質量、不重效應，也就是所謂的新型城鎮化來轉變，那么新型城鎮化的方向是什么呢？

　　在十八大報告中已經明確的表明了，所謂的新型城鎮化，我認為就是八個字，第一，集約。我們再不能走“村村點火，戶戶冒煙”、特大城市、攤大餅式這種城鎮化發展道路了，所以一定要實現土地資源、水資源、農礦資源的集約利用。第二個方面，綠色。北京的霧霾也好，西北的沙塵暴也好，都說明了我們城鎮化帶來的環境的負效應太大了，所以未來的城鎮化，不論是產業，還是生活都應該追求環境的友好和生態的保護。第三方面，智能。國家環保部，住建部正在推行智慧城市建設，我認為這也是一個長遠的戰略方向，讓更多城鎮以上的地方，更多的老百姓，更多的農民進城之后，享受生產生活、就業基本公共服務的便利，實現了智能化。最后一方面，人本化。也就是說，新型城鎮化，最終的，說一千到一萬，硬件也好，軟件也好，大城市也好，中小城市也好，都要圍繞“人本”的最終目的，來發展，來規劃和建設，并且我個人一直有個觀點，因為城鎮化在“十二五”甚至今后一段時期，仍然維持每年一個點左右的增長速度，意味著我們的人口每年有1300萬要從農村進城，居住半年以上，我們在很多地方也呼吁，我們在關注城鎮化每年一個點增長的同時，因為這個很關鍵，很重要，我們城鎮化是快速推進階段，各級政府都需要這個數字，但是我呼吁，要更加關注已經被包含在52%以內的2.6億農民工真實城鎮化，要解決他們進城之后的就業、住房、看病、上學。所以，這是新型城鎮化方向。從意義上講，為什么在這個時候，又重提新型城鎮化，為什么新型城鎮化的規劃到目前為止遲遲沒有出臺？原來計劃是下半年要召開全國的城鎮化的工作會議，應該說在建國以來以城鎮化為專題召開中共中央和國務院的專題會，這應該是說第一次。但是這個會也沒有召開，我想會召開的。在這個會上，將會對新型城鎮化帶來的政策、方向、戰略都會提出一攬子的安排。主要的原因還是在于新型城鎮化，中央和地方，理解的尺度不一樣，中央是既希望于要節約、理性、要新型，地方上是要加快建新城，要建新區，要讓更多的農村人口轉化成城鎮人口，說白了要更多的政績工程。

　　從新型城鎮化未來的意義上來看，我想首先搞新型城鎮化，就是要節約我們國家本來就已經非常短缺、非常緊張、非常嚴峻的資源環境承載能力。如果再這樣下去，我們再搞這么多的園區、再搞這么多的新城，我們沒有那么多地，我們沒有那么多的水可供。所以，第一點意見就是要節約，第二點意見就是擴大內需。我們中國13億人口，資料片中是9億農民，我們官方數字已經是7億城鎮人口了，真正農民只有6億，將來城鎮人口的消費一定水平。彩電、冰箱、電視都已經基本飽和，城鎮人口面臨的是升級換代，是買房、買車、出國教育旅游，但是目前遇到的很多的環境上的障礙和限制，真正支撐和推動未來中國內需的，恰恰是隱含在廣大的農村和農民身上的消費需求。農民他們家里對洗衣機、冰箱、彩電這些耐用消費品的需求還遠遠沒有飽和，恰恰需要依靠他們，來支撐整個中國下一步的內需。所以第三個意義就是有利于統籌城鄉，切實縮小城鄉日益拉大的差距。

　　第四點實際上新型城鎮化，也有助于緩解中國非常懸殊的地區差距。中國的東部農村和歐洲的很多鄉村城鎮也相差無幾。你去昆山看，蘇州看，很多城里人愿意到農村去居住、買房、就業。但是你到西部去看青海、新疆、甘肅的農村，說句不合適的比喻，可能跟非洲的某些村落也有相似之處。在這種情況下，我們所謂的新型城鎮化就是讓中國非常懸殊的東西部差距，能夠在新型城鎮化的旗幟之下，得到緩解，緩解差距，能夠實現所謂的共同協調的富裕和發展。我想這是我想講的第一大方面，圍繞新型城鎮化為什么這個時候提出來。

　　所以我想講的第二個問題，是近年有關土地所暴露出來的突出問題，這是我本人在發改委全國各地調研所觀察到的、所看到的，包括一些內部完善資料所聽到的，進行了梳理。第一個問題，征地的糾紛，這幾年是日益的增多，我想這個不多說，很多同志通過新聞媒體、通過電視，發現了這方面的問題，很多地方，征地糾紛引發的群體事件都已經成為了當地的第一大事件，也是每年兩會期間要重點盯防的主要領域。所以這個問題已經引起了中央和地方各部門的重視，所以圍繞征地糾紛當然類型很多，補償標準過低，征地規模太大，程序不合法，強拆強占等等，這是第一個問題。

　　第二個問題，地方政府過多的依賴土地財政風險，賣地財政已經成為很多地方、城市政府運轉的主要來源。很多地方的財政稅收可能只有很少，但是他的土地財政收入，是幾倍于他的財政稅收，這是顯然不正常的，帶來了土地的這種泡沫。據不完全的統計，中國的地方債務的風險，官方公布了一個數字是12萬億以上，當然也有其他部門的統計，有15萬億以上，甚至有20萬億以上，總之地方債務的風險已經成為影響地方程序運行健康的一個重要方面，所以中國，我們因為有預算法，不允許地方財政列支預算赤字，當然也就不存在地方政府的破產。如果說允許地方破產的話，美國底特律那樣的城市，在中國很可能會有很多，其中土地財政的收入，就是和整個地方政府的債務風險密切相關的，這是第二個問題。

　　第三個問題：耕地的流失，直接影響了國家的糧食安全。中國在改革開放初期的時候，當時我們整個國家對農業有很多的補貼，當時很多地方為能多報農田指標，能夠多獲得國家對農地的補助，所以把好多山區、丘陵、坡地也都列為基本農田保護指標了，所以現在工業園區就成用地了，發現很多的基本農田實際上并不是真正的沃土良田，都是當年為了去多套用中央的補助，而是一些肥力并不高的土地，所以出現了很多這種怪事，產生這種情況。而現在地方上由于追求大力發展，占用了大量的土地和耕地，當然了，越是平地，越是耕地，越是靠近城區的，靠近城鎮的土地越容易被征，但往往確實是低級農田，本質偏遠的坡地、荒地、秋林反而沒有投資者，為什么呢？偏遠，投資高、投入大，所以反而把他列成基本農田，所以就出現了這樣的事情。

　　我想，耕地流失的問題也是日益的嚴重，我們定的是18億畝的紅線，大家可以算，18億畝就是120萬平方公里。所謂的紅線，實際上是基于未來誰來養活中國人的考慮，不能夠突破，關鍵是中國剩下的可用地非常少，我們廣大的中西部，絕大部分是山、荒山、丘陵，是不能利用的，是所以真正適合生產的土地，主要布局在中國的東部沿海和中國的部分地區，這一點可憐的可用的平地、好地，我們首先要拿出120萬平方公里，要做良田，做土地，所以我們不能夠去奢侈，不能夠去粗放，不能夠去浪費。所以我經常講這個案例的時候，經常說我們學不起美國，也學不起歐洲，我建議學日本、學香港、臺灣，學他們的土地管理、他們的土地政策，這是第三個問題。

　　第四個問題，新城新區的建設，過多過爛。前不久在中央的一個高層會議上，總書記的講話中，專門列舉了某家研究機構的研究結果，統計了全國省會城市和地級市目前在規劃開發新城新區的數量，具體數字我記不清楚了，居然每個省會城市都在建設一個以上的新城、新區，地級市在建設2-3個以上的新城、新區。這種速度和數量，首先，中國有那么多的土地支撐嗎？第二個，建成之后有那么多人去住嗎？建成了之后去做什么呢？發展什么呢？所以我認為，很多地方出現了新城、新區的比賽，競賽、攀比，而對新城新區建成之后搞什么產業、搞多大規模、人口能夠達到多少？人口從哪里來？都沒有進行科學全面的論證，所以之后就出現了新聞媒體報道的非常多的怪事，包括今天早晨的新聞，北京和天津的中間，有一個叫京津新城，非常奢侈、豪放的土地面積，三千多棟別墅，發人深思，這是第四個問題。

　　第五個問題：產業園區的占地粗放、類型多樣，占地規模不斷的增加和擴散，我想自從2003年國家對開發園區清理整頓之后，整個所謂的開發區全國規定只有兩級可以設立，就是國家跟省可以設立，市縣以下一律不可以設置，他們設立了很多產業聚集區，產業集中區等等，并且通過一區十園等多種變相的，隱蔽性的模式來達到產業園區擴散、外溢、占地等這么一種結果，所以就導致了很多的產業園區占地。你去看一下它的標準產房非常之少，但是它的馬路、綠地可以跟國際領先水平相媲美，這一看就是一種叫做財大氣粗，還是大手大腳呢？沒有真正體現節約土地的理念。

　　第六個問題：農村的撂荒，農村住房的閑置，留守群體的問題，也是日益的積累和爆發，剛才溫教授也涉及到這個問題，這是一個問題的兩面，2.6億的農民工里面，其中1.6億元跨省農民工，9000多萬是在本省打工就業，這種結果就導致很多地方的年輕人，80后、90后的新生代農民工。他們是不愿意回到農村種地，也不會再去跟土地打交道，所以導致很多的土地沒有人耕種。雖然國家加大了政策，但是很多土地仍然存在這種問題，這是人人非常感到擔憂的事情。長此下去，我們農業誰來搞，我們的糧食誰來保證？如果說中國在土地撂荒，沒有人搞耕種，世界誰來養活我們。與此同時，很多80后、90后的農民工，在農村蓋一套宅子，在城里打工辛辛苦苦攢錢，回到農村，蓋一套房子結婚，然后又進到城里打工，那套房子只是在過年時候用到，所以實際上相當一部分住房都是閑置，就導致在城里住地下室，在農村很多很漂亮的二層樓、三層樓閑置。相關的就是留守的兒童、妻子、老人，以及他們的精神問題都在日益的積累。

　　這些問題都在暴露、顯現，有的在日益的積累，更加的嚴峻，如果不對這些問題引起一些重視，我想未來的中國的農村也好，中國的新型城鎮化也好，中國都會受到影響。

　　我想說的第三大問題，就是農村改革之后的基本表現，剛才我說了那么多，新型城鎮化也好，很重要的一個根源就是我們目前的農村土地制度的改革相對滯后。首先，農村土地的產權仍然不清，很多人說是憲法里說了，城市土地國家所有，農村土地集體所有，那么問題是集體現在的理解，既可以是村民小組，也可以是村委會，還可以是鄉鎮地級政府，只要是農村地區的都可以是村集體，既是他的，也是你的，那誰都不是。這次2002年國家搞了土地確權辦證，明確了集體土地的確權，但是也只是確權到了集體。農民只是擁有使用權、承包權、經營權、在這種情況下，很難保證農民對農村土地真正的擁有，他的使用和真正收益權的意見。我這也有一個研究報告中的對這個問題的深層次的分析。

　　那么第二個問題就是目前農村的土地流轉仍然不規范、不完善，盡管現在很多地方也出現了一些轉讓、出租等等。但是據我們調研中得到的，很多就是我進城打工，通過口頭協議，通過不規范的書面協議，租給鄰居了，或者租給本村的親戚了，這種情況就會導致遇到一些政策的時候，引發很多糾紛，并沒有真正的讓土地實現土地農民自己做主的置換、多家入股等等這種很規范的方式，所以我想是第二個大問題。

　　第三，農村土地的發展不足，現在我們現行的土地制度下，集體所有的耕地、林地、草地和宅基地不具有抵押擔保的形勢，所以農村等于是一無所有，所以能不能夠，為農民工進城務工也好，在城鎮搞一些創業也好，提供金融擔保支持？盡管有些地方搞了一些荒地的抵押、林權的抵押做了一些探索，但是應該說非常的不成熟，非常的不規范，嚴格的講，圍繞這一塊優勢的工業還沒有形成規模。

　　第四個問題就是我剛才說的很多次的很多次的，征用補償非常的不合理。在現在的國家的土地管理下面，農民從征地中獲得的補償，已經有上限，就是土地農業產值的三十倍，上限是三十倍，有的還大部分可能達不到，15倍，10倍，所以說更多的是被當地的地方政府和投資者，或者叫開發商，被他們進行操縱，農民基本上沒有任何討價還價的能力和手段。

　　所以說，不管這個問題是做高收益的房地產開發項目，還是做一般性的商貿流通項目，還是做一些其他項目，因為不同的征地，開發不同的項目，產值不一樣，農民獲取的補償應該有所差別，但是農民幾乎就是獲得非常低端的補助，給農民一點補償，農民獲得這個之后，既不能解決他的啟動資金問題，更不能養活自己的基本生活問題，就成了所謂的三無人員，無地、無業、無房，所以我想這是第四個改革的滯后。

　　第五，就是對農村宅基地的補償標準。現行的土地制度在農村的補償標準上基本上空白的。農村的大量的宅基地，檔次、建設年限、投入都不一樣，怎么能簡單的按照附著物來進行補償呢？特別是下一步，農村土地整體的一個很大的方向，就是讓要求越來越多的宅基地化整為零，通過整合、通過新型農村社區的建設，要盤活宅基地的潛力，而恰恰我們對農村宅基地的補償，沒有一個明確的說法，這就為下一步宅基地如何流轉、如何入市，如何交易買下了很大的隱患。

　　最后一個問題，從新型城鎮化入手講了報出來的問題，又講了農村土地制度改革的滯后，那么下一步土地制度調整的方向應該往哪里走？我想11月上旬召開的三中全會，應該會對這個問題有所涉及，當然涉及的力度有多大？涉及的深度有多深？這都還是未知的，因為畢竟這個問題已經成為影響中國社會經濟發展，影響中國城鄉統籌，甚至影響下一步新型城鎮化推進的一個重要問題。

　　那么土地政策調整的方向，有哪些方面呢？我想到了以下幾個方面：第一，要規范兩個掛鉤，所謂兩個掛鉤就是國土部、住建部陸續推出的兩個掛鉤，就是下一步的農村建設的用地的減少，和城鎮用地的增加要掛鉤，什么意思呢？就是我們中國的地非常緊缺，不能夠再無限制的征用了。把農村建設用地的覆蓋整理要掛鉤，這是第一個掛鉤。第二個城鎮建設用地的增加，要跟城鎮吸納農村人口的規模，要掛鉤。不能搞那么多新城、新區，我要看你容納了多少外來的農民工，我來批準多少規模的城鎮建設用地。我想這兩個掛鉤已經在前面，包括長三角地區，都在搞試點，也出現了一些好的做法，但是仍然出現很多不規范，很多值得完善的方面。我個人覺得這兩個掛鉤總體上理念和方向是對的，如何圍繞這個，能夠來控制，調節城市建設用地的規模，調節它增加的結構，我認為是保障新型城鎮化推進的很重要的抓手。

　　第二，要探索兩個換，或者叫兩個置換，哪兩個置換呢？也是學界吵了很長時間的。第一個置換，我們已經有2.6億農民工進城了，我想將來有一部分可能要回去養老，但是相當一部分不會再回農村了，那總不能這樣兩套體系，長期的并行吧，中國也沒有那么多的地，沒有那么多的資源來支撐。所以兩個置換就還是要大膽的探索，以保障性住房換它的宅基地，以社保換他的承包地，我認為完全可以選擇不同類型、不同地區的農村地區和城鎮地區進行試點。因為只有這樣的話，當然要循序漸進，要充分尊重農民的資源

　　要搞多類型的差別化的模式，不能一刀切，但是我想也是有它的合理性在里面，只有這樣，才能夠讓農民陸陸續續想進城，也能夠享受到城市基本公共服務，才能把農村的宅基地和承包地有序的退出，只有這樣才能夠在宏觀上的保證中國土地資源的平衡，這是第二個調整的方向。

　　第三個調整的方向，農村承包土地分不同地區，要開展適度的規模經營，所以剛才溫教授也提到了，他講到的日本的特點，我本人也在日本學習過一年，我個人覺得日本有日本的特點，有他的道理在里面，中國我也不贊成大幅度的一刀切的規模，因為很多地方既不可行，也不必要。但是在以黑龍江、河南等糧食主產區，完全可以制訂一系列的政策來推動農村的承包地向種田能手去集中、集約，讓很多零敲碎打的到那去打工，這個在很多地方已經實行了，要土地流轉，已經搞了，所以我想這是第三個政策調整方向，在很多地方還是有可行之處的。

　　第四個方向，要大力推進農村宅基地的整理，剛才我說了，農村用地在全國的主體功能區規劃中已經說的很清楚了，我們的城鎮建設用地還會小幅的增加，但是我們農村的建設用地特別是宅基地是要減少的，我們不能讓農村的宅基地在增加，城市的保障住房用地也在增加，我們沒有那么多土地，沒有那么多人住的，所以未來農村宅基地必須要大刀闊斧多種模式的整理，擠出空間來為城鎮化建設提供支撐，特別是結合現在很多地方搞了新型農村社區建設。

　　第五個調整的方向，實化土地所有權的流轉、抵押和交易，什么叫實化？當然這個觀點跟《土地管理法》憲法就有所觸動了，我說作為專家和學者可以探索，能否未來探索將農村的生產用地確權辦證，直接所有權到農民，讓農民完全做主。他作為所有權的擁有者，可以直接、理直氣壯的進行土地資產的流轉、交易、租賃、如股等等。國家總得要保留一部分，用地可以建道路，修水利，建鐵路等等，可否通過不同的模式讓真正農村的土地能夠政策更實化，潛力能夠挖掘出來。如果能解決這個問題的話，那么農村的土地就可以用來抵押，用來擔保，因為所有權在他這，他可以做抵押做擔保，就能夠解決農民不管是創業還是去擴大生產，解決他的資金需求問題。

　　最后一個政策調整方向，是完善動態普查的問題。我們定標準，定上限已經不適合中國這么多地方的實際了，一定要建立一套充分考慮地方經濟發展水平，能夠把農民的收益跟土地增值的這種潛力是掛鉤的，讓農民切切實實能夠在被征地之后，能夠讓他生產生活不受到影響，并且能夠得到合理的補償，我想這些問題的解決應該說不是一朝一夕的。單個說起來，感覺到好像不是能夠承接的，但是實際上背后牽涉到很多領域的工作，需要國家、中央和地方長期的探索、配合和努力。我個人覺得我對中國的新型城鎮化，對中國未來的農村地區、農民收入提高是充滿了信心，我也期望農民、農村和農業能夠在未來獲得更好的發展。我的報告到此結束，謝謝大家。