作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員 宋迎昌
今年政府工作報(bào)告提出，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力。近期，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》，明確縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作路線圖�？h城及縣級(jí)市城區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位十分重要。新冠肺炎疫情過(guò)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境將發(fā)生深刻變化，為維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局，確保如期完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)、全面建成小康社會(huì)，迫切需要激發(fā)縣域這一基本地域單元的經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展?jié)撃�，使其成為我�?guó)高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)后盾。
高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代的主旋律
如今，高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域迎來(lái)一場(chǎng)具有劃時(shí)代意義的大變革。這場(chǎng)大變革追求的是更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。更高質(zhì)量的要義不是簡(jiǎn)單意義上的“有沒有”，而是更高層次上的“好不好”；不是簡(jiǎn)單意義上的“大不大”，而是更高層次上的“強(qiáng)不強(qiáng)”。更有效率的要義是以更少的要素投入獲得更大的產(chǎn)出效益，其主要衡量指標(biāo)是全要素生產(chǎn)率。更加公平的要義是發(fā)展機(jī)會(huì)平等、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平、發(fā)展成果全民共享。更可持續(xù)的要義是永續(xù)發(fā)展，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，與人的全面發(fā)展相匹配，同時(shí)又具有向前發(fā)展的永續(xù)動(dòng)能。
縣域高質(zhì)量發(fā)展在新時(shí)代具有特殊作用
縣域自古以來(lái)就是相對(duì)獨(dú)立的地域經(jīng)濟(jì)單元，承擔(dān)著“富裕一方百姓”“繁榮地域文化”和“實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安”的歷史使命，因此歷朝歷代都十分重視縣域的治理。改革開放以來(lái)，縣域的景觀面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但是縣域重要的經(jīng)濟(jì)地位和濃郁的鄉(xiāng)土地域文化特色沒有發(fā)生變化。新時(shí)代，縣域承載著新的功能，它既是鄉(xiāng)村振興的依托，也是緩解“大城市病”、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要區(qū)域。
目前，都市圈和城市群建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興都已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，但連接都市圈、城市群和鄉(xiāng)村地區(qū)的縣域的重要性還沒有得到廣泛認(rèn)知。需要認(rèn)識(shí)到，縣域高質(zhì)量發(fā)展是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的一環(huán)�？h域?qū)崿F(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展，也就打通了都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的連接通道，從而形成協(xié)調(diào)均衡可持續(xù)的區(qū)域發(fā)展格局。從這個(gè)角度看，新時(shí)代縣域高質(zhì)量發(fā)展意義重大。
縣域高質(zhì)量發(fā)展的獨(dú)特性
縣域在我國(guó)具有特殊意義，這種特殊意義決定了縣域高質(zhì)量發(fā)展既與國(guó)家層面上的高質(zhì)量發(fā)展有邏輯上的關(guān)聯(lián)性，同時(shí)又具有特殊性。
一是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要性突出。截至2019年12月，全國(guó)有1323個(gè)縣、117個(gè)自治縣、49個(gè)旗和3個(gè)自治旗。分布廣泛而又?jǐn)?shù)量龐大的縣域行政單元的高質(zhì)量發(fā)展事關(guān)國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展全局�！翱h域興，則國(guó)家興”；“縣域穩(wěn)，則國(guó)家穩(wěn)”。如果縣域無(wú)法實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就會(huì)影響我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)的穩(wěn)定性，甚至使得全面建成小康社會(huì)和中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)。就此而言，縣域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)該受到高度重視。
二是部分縣域高質(zhì)量發(fā)展的起點(diǎn)較低。當(dāng)前部分縣域整體發(fā)展水平偏低，與城市的發(fā)展差距較大，是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的短板之一，也是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的難點(diǎn)之一，這些縣域應(yīng)成為目前及今后一段時(shí)期我國(guó)推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)。
三是縣域高質(zhì)量發(fā)展的差異性明顯。我國(guó)縣域自然條件千差萬(wàn)別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低不等。同時(shí)，歷經(jīng)數(shù)千年的文化積淀，形成了各具特色的地域文化。這就決定了縣域高質(zhì)量發(fā)展具有顯著的差異性�？h域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)該尊重各地實(shí)際，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，培育各具特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，弘揚(yáng)各地獨(dú)特的地域文化，允許走差異化、特色化發(fā)展道路。
四是縣域高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐性較強(qiáng)�？h域在行政層級(jí)中處于中間位置，其上有�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地區(qū)（盟、自治州、地級(jí)市），其下有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等。這決定了縣域是上情下達(dá)和下情上傳的紐帶，其高質(zhì)量發(fā)展不能僅僅停留在口號(hào)上，一定要抓牢抓實(shí)，來(lái)不得半點(diǎn)馬虎。如果說(shuō)國(guó)家層面的高質(zhì)量發(fā)展是戰(zhàn)略，重在宏觀引導(dǎo)，那么縣域?qū)用娴母哔|(zhì)量發(fā)展就是戰(zhàn)術(shù)，重在實(shí)踐。
推進(jìn)縣域高質(zhì)量發(fā)展的具體路徑
縣域高質(zhì)量發(fā)展的特殊性決定了推進(jìn)縣域高質(zhì)量發(fā)展不能簡(jiǎn)單地套用國(guó)家層面推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的工作思路和方式方法，而應(yīng)該根據(jù)縣域?qū)嶋H，走有縣域特色的高質(zhì)量發(fā)展道路。
整體謀劃協(xié)同推進(jìn)，凝聚縣域高質(zhì)量發(fā)展各方力量
縣域高質(zhì)量發(fā)展是國(guó)家大事，要高度重視。要樹立“全國(guó)一盤棋”的思想，依靠社會(huì)主義制度能夠“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各方力量，整合各種資源，有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有計(jì)劃地系統(tǒng)推進(jìn)縣域高質(zhì)量發(fā)展的各項(xiàng)工作。具體包括：一是在國(guó)家和省級(jí)層面分別組建縣域高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定促進(jìn)縣域高質(zhì)量發(fā)展的各項(xiàng)相關(guān)政策，并指導(dǎo)監(jiān)督各項(xiàng)政策的具體落實(shí)情況；二是構(gòu)建縣域高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流平臺(tái)，形成“互學(xué)互鑒、共同進(jìn)步”的良好社會(huì)氛圍；三是構(gòu)建縣域高質(zhì)量發(fā)展的“結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制”，努力推動(dòng)和形成“中央部門和省直部門對(duì)口幫扶縣域”“城市幫扶縣域”“強(qiáng)縣幫扶弱縣”發(fā)展格局。
國(guó)家政策傾斜，全面支持縣域高質(zhì)量發(fā)展
縣域高質(zhì)量發(fā)展的起點(diǎn)較低，面臨的困難較多，這就決定了縣域高質(zhì)量發(fā)展不能被簡(jiǎn)單看作是縣域的事，僅僅依靠縣域自己的力量無(wú)法有效解決全部發(fā)展問題。因此，國(guó)家政策傾斜，為縣域高質(zhì)量發(fā)展提供支持，成為全面推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。
一是將縣域高質(zhì)量發(fā)展納入國(guó)家戰(zhàn)略，與都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同等對(duì)待。同時(shí)，推動(dòng)制定各地縣域高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，作為中央政府政策支持的依據(jù)。二是中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)基金，支持縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施更新改造和質(zhì)量提升，切實(shí)補(bǔ)齊縣域高質(zhì)量發(fā)展的短板。三是國(guó)家層面在有關(guān)信貸、土地、人才、科技、稅收、社保、教育、醫(yī)療、文化等方面制定一攬子優(yōu)惠政策，并促使其在縣域“落地生根，開花結(jié)果”。
進(jìn)一步推進(jìn)改革開放，強(qiáng)化縣域高質(zhì)量發(fā)展能力建設(shè)
國(guó)家兜底支持縣域高質(zhì)量發(fā)展只能起到短期激活的作用，長(zhǎng)期發(fā)展還要靠縣域自身的努力。強(qiáng)化縣域高質(zhì)量發(fā)展能力建設(shè)是一項(xiàng)必須完成的功課，出路在于進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)體制機(jī)制的改革開放。強(qiáng)化縣域高質(zhì)量發(fā)展能力建設(shè)，要做到三個(gè)“繼續(xù)”。
一是繼續(xù)堅(jiān)持以“放權(quán)讓利”為特征的政府自身改革�？h域高質(zhì)量發(fā)展的差異化特征決定了縣域高質(zhì)量發(fā)展必須走自主發(fā)展的道路。因此，必須尊重縣域發(fā)展的自主權(quán)。同時(shí)，縣域自主發(fā)展還必須匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)，讓縣域具備自我發(fā)展能力，促進(jìn)縣域優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)縣域“多予少取”“放水養(yǎng)魚”，是政府自身改革必須堅(jiān)持的原則。
二是繼續(xù)深化以“要素市場(chǎng)化”為特征的經(jīng)濟(jì)體制改革�？h域高質(zhì)量發(fā)展不能僅僅依靠政府的財(cái)力投入，還需要依靠社會(huì)資本的投入。社會(huì)資本是以盈利為目標(biāo)的，投資環(huán)境的優(yōu)劣決定了社會(huì)資本流入與否。為此，必須深化以“要素市場(chǎng)化”為特征的經(jīng)濟(jì)體制改革，全面推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。
三是繼續(xù)擴(kuò)大開放、推動(dòng)要素跨界流動(dòng)。開放是國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)縣域來(lái)說(shuō)亦是如此。推動(dòng)要素跨界流動(dòng)，不僅需要先進(jìn)的交通、通訊、物流設(shè)施，還需要清除各種阻礙要素跨界流動(dòng)的障礙。
