作者：蔣金法 京方程（蔣金法，系江西財經(jīng)大學黨委副書記；蔣金法 京方程均系江西省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員。本文系國家社會科學基金重大項目“建構(gòu)基于生態(tài)文明建設的公共財政體制研究”〔15ZDB159〕階段性成果）
習近平總書記近日在山西調(diào)研時指出，“要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念”“統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理”“加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，引導形成綠色生產(chǎn)生活方式，堅決打贏污染防治攻堅戰(zhàn)”。習近平總書記作出的這一系列重要指示，再次表明了堅持生態(tài)文明建設，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路的決心和意志。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》將“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”單列一章，提出了“嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度”的重點任務。生態(tài)環(huán)境保護責任制度貫穿了源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)文明建設全過程，是生態(tài)文明制度體系中的一項基礎性制度，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的具體實踐和制度保障。要實現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快建設美麗中國，促進人與自然和諧共生，就必須堅持鞏固、完善發(fā)展、嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護責任制度。
1.嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度的緊迫性
習近平生態(tài)文明思想作為新時代生態(tài)文明建設的根本遵循和行動指南，深刻回答了為什么建設生態(tài)文明、建設什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設生態(tài)文明等重大問題。黨的十八大以來，我們黨圍繞生態(tài)文明建設提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，開展一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，生態(tài)文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出臺頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有，推動生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。比如，生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度基本建立，生態(tài)環(huán)境和自然資源管理體制改革取得重大突破，生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度持續(xù)推進，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革、國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度改革等重大基礎性改革邁出重要步伐，等等。這些成果彌足珍貴、來之不易，我們必須堅持鞏固、持續(xù)深化。
陜西省神木市紅堿淖是中國最大的沙漠淡水湖，近年來隨著周邊生態(tài)環(huán)境改善，紅堿淖水位逐年提升，水域面積不斷擴大，每年四至八月，都會吸引大批遺鷗來此繁衍棲息，已成為遺鷗繁殖的重要基地。新華社發(fā)
中央深改委第十一次會議審議通過了《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，指出要以環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，建立健全領導責任體系、企業(yè)責任體系、監(jiān)管體系等7個體系。7個體系的關鍵是落實各類主體責任，最終都要落到生態(tài)環(huán)境保護責任制度實踐上來。新冠肺炎疫情不可避免會對經(jīng)濟社會造成較大沖擊，當前形勢越是嚴峻復雜，我們越要以改革促進制度建設和治理效能更好轉(zhuǎn)化融合，健全生態(tài)環(huán)境保護責任制度，完善環(huán)境治理體系，明晰和壓實政府、企業(yè)、公眾等各類主體權責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進生態(tài)保護和環(huán)境治理的良好格局。
黨的十九大將污染防治攻堅戰(zhàn)作為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，強調(diào)要著力解決突出環(huán)境問題。為打好打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，以習近平同志為核心的黨中央多次出臺重要文件進行部署，并開展了兩輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察及“回頭看”。比如，近期召開的中央深改委第十三次會議審議通過了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021－2035年）》，科學統(tǒng)籌謀劃布局生態(tài)修復和污染防治工作。我們要嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度，確保實現(xiàn)污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標，為決勝全面建成小康社會圓滿收官奠定堅實生態(tài)環(huán)境基礎。
2.嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度的根本保證和目標取向
堅持黨的全面領導。中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。要堅持和加強黨的全面領導，堅決落實“黨政同責、一崗雙責”，切實把黨的全面領導有力有效貫徹到生態(tài)環(huán)境保護責任制度構(gòu)建全過程、生態(tài)環(huán)境保護履責追責問責各方面。同時，要充分發(fā)揮好黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，充分利用我國社會主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，最嚴密構(gòu)建和最嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護責任制度，加快建設美麗中國。
堅持以人民為中心。良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。習近平總書記指出：“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。”要堅持把民之所望作為政之所向，嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度，動員各方力量，重點解決好老百姓身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題，加大力度提供更多更優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，在生態(tài)環(huán)境上充分彰顯社會公平正義。同時，生態(tài)文明是全社會共建共治、共享共有的事業(yè)，嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度也必須依靠群眾、發(fā)動群眾，建立健全群眾參與、評價和監(jiān)督生態(tài)文明建設的機制，形成多元參與、良性互動的格局。
聚焦生態(tài)環(huán)境改善。我國生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，資源環(huán)境約束日益趨緊，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)、穩(wěn)中向好的基礎尚不牢固，國土空間治理能力也有待提升。要圍繞實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的目標，通過嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度，一方面，加大力度推進生態(tài)修復、污染治理，解決好存量問題，提升資源環(huán)境承載力；另一方面，踐行綠水青山就是金山銀山理念，從源頭上實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，降低資源消耗、減少污染排放、防止生態(tài)破壞，解決好增量問題，走綠色發(fā)展之路。
突出系統(tǒng)集成協(xié)同。生態(tài)環(huán)境具有“山水林田湖草生命共同體”特征，需要按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性以及內(nèi)在規(guī)律，抓住山水林田湖草和人之間不可分割的內(nèi)在規(guī)律，從系統(tǒng)工程和全局高度，統(tǒng)籌兼顧、整體施策。生態(tài)環(huán)境保護責任制度貫穿了生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革全過程，涉及政府、市場、社會等各方責任主體，更需要堅持系統(tǒng)集成協(xié)同的基本原則和工作思路，健全行政、市場、法治、科技等多種手段綜合運用體制，完善財政、稅收、產(chǎn)業(yè)、投資、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力機制，讓各項舉措有機銜接、融會貫通。
3.嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度的現(xiàn)實路徑
明責知責是前提。各類主體應該清楚明白自己在生態(tài)環(huán)境保護中的責任與擔當。首先，明晰各級政府的財政事權和支出責任，真正在生態(tài)環(huán)境保護中形成權責清晰、上下協(xié)調(diào)、空間均衡、分配有效的生態(tài)公共品供給制度。由于生態(tài)產(chǎn)品與服務的受益范圍差異大，并且具有強烈的外部性，中央政府應該主導全國性和跨區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品與服務的供給，明確中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付的事權范圍和財政支出責任；在地方上下級政府和地區(qū)之間的縱向事權與橫向責任的界定上也要按照匹配原則明確省以下一般轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付支出責任的落實，明確制定不同層級政府的事權清單和與之對應的支出責任清單。通過財政支出的數(shù)量對支出責任進行量化，更加精準地落實和評價生態(tài)環(huán)境保護責任制度。其次，明晰市場主體和社會公眾的責任。企業(yè)是法律法規(guī)規(guī)定的污染防治責任主體，承擔了生態(tài)環(huán)境保護的主體責任。社會組織和公眾既是生態(tài)環(huán)境保護中的直接實施者，也是社會秩序的監(jiān)督者、組織者，對政府、企業(yè)的行為起到監(jiān)督作用。最后，科學界定政府和企業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護中的邊界。特別是要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系，明確產(chǎn)權主體，完善自然資源資產(chǎn)價格形成機制。通過在實物量統(tǒng)計核算比較精準的基礎上科學編制自然資產(chǎn)負債表，通過自然資源資產(chǎn)表的實物量和價值量的核算，既可以明晰地方政府部門以及主要責任人的自然資源保護的保值增值責任，又可以體現(xiàn)市場主體、社會公眾作為產(chǎn)權主體時的保護成效。
履責盡責是關鍵。推動各類主體履責盡責，是嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度的關鍵。首先，財政是各級政府履責盡責的物質(zhì)基礎，也是推動政府履行主導責任的有效手段。受疫情等多方因素影響，地方財政保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)的特征更加明顯，更需要提高生態(tài)環(huán)境保護領域財政資源配置效率。廣泛推進財政綠色支出預算績效評價和考核制度，通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術實現(xiàn)財政綠色支出績效考評的云計算、云服務。認真履行生態(tài)環(huán)保資金支出者使用者的責任，嚴格落實花錢必問效、無效必問責，真正從源頭上管好用好財政綠色支出。與此同時，生態(tài)環(huán)境是跨區(qū)域的公共品，需要不同層級、不同區(qū)域的政府目標同向、責任共擔。因此，要聚焦責任共擔、效益共享、合作共治，有效建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護長效機制，構(gòu)建區(qū)際利益補償機制和縱向生態(tài)補償機制，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，不斷提升對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的有效性。其次，在體制機制建設中推動企業(yè)履行主體責任。特別要聚焦生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)測評價基礎能力建設，通過健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)計評價制度，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設，構(gòu)建科學、獨立、權威、高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、統(tǒng)計和評價工作機制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控預報預警，并完善與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量掛鉤的財政獎補政策，倒逼企業(yè)主動扛起法律法規(guī)規(guī)定的污染防治主體責任。最后，在完善制度設計中提高社會組織和公眾參與積極性。完善公眾參與機制，拓寬公眾參與渠道，全面推進政務公開，積極推行環(huán)保志愿者等公益活動機制，大力發(fā)展環(huán)保公益組織，建立健全論證會、聽證會等政府公眾溝通機制。
追責問責是手段。打好打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、推動生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)是全黨和各級政府的政治責任、政治任務。首先，切實強化全面從嚴治黨的政治擔當，對黨政部門破壞生態(tài)環(huán)境或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護不力的行為，從嚴進行政治追責問責。就公共財政資金的使用來說，要加強財政支出績效評價結(jié)果的約束作用，對違規(guī)違法使用甚至過失使用等財務行為進行經(jīng)濟追責和行政法律懲戒。其次，建立針對市場主體和社會公眾的，以經(jīng)濟懲戒和賠償為中心的經(jīng)濟追責和法律問責聯(lián)動制度。對企業(yè)和社會個體在生產(chǎn)生活中造成的水、大氣、土壤污染等進行經(jīng)濟法律追責問責，大幅提高環(huán)境損害成本。同時，也要積極引導社會力量參與環(huán)境保護執(zhí)法，依法保障其行使提起環(huán)境公益訴訟等權利，構(gòu)建政府專業(yè)執(zhí)法和社會組織個人協(xié)同監(jiān)督的追責問責網(wǎng)絡。最后，加強追責問責工作隊伍和工作機制建設，把查處違法行為的責任壓實。組建統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍，推進行政執(zhí)法與司法銜接，推動執(zhí)法重點向基層下沉，強化屬地執(zhí)法，創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅定不移地打擊各類生態(tài)環(huán)境違法行為。有效銜接、協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度等制度建設，嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度，明確生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究的實施主體和責任承擔主體，統(tǒng)一規(guī)范責任終身追究的標準和程序，健全責任倒查機制，完善配套法律制度。
《光明日報》（ 2020年06月04日 06版）
