對話動機(jī)

　　國家食品藥品監(jiān)督管理總局近日發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》,其中對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)存在的諸多問題進(jìn)行了規(guī)范,不僅明確了餐飲服務(wù)提供者的資質(zhì)問題,也明確了第三方平臺的責(zé)任。這些規(guī)定能否徹底根治當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)餐飲亂象?還有哪些改進(jìn)之處?《法制日報》記者與業(yè)內(nèi)專家展開了對話。

　　對話人

　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院副教授　　　　　　　　　　　　朱　毅

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院博士后、食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心教席研究員　　　孫娟娟

　　《法制日報》記者　　　　　　　趙　麗

　　《法制日報》實(shí)習(xí)生　　　　　　周　靜

　　出臺監(jiān)管辦法勢在必行

　　記者:國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》,明確規(guī)定利用互聯(lián)網(wǎng)提供餐飲服務(wù)的,應(yīng)當(dāng)具有實(shí)體店鋪并依法取得食品經(jīng)營許可證。

　　朱毅:網(wǎng)絡(luò)餐飲這種新生業(yè)態(tài),雖說成長的煩惱不少,但迄今為止還沒發(fā)生過重大的食品安全事故。這當(dāng)然可以歸為運(yùn)氣不錯,但我們居安思危,防患于未然是必須的,網(wǎng)絡(luò)餐飲到了該規(guī)范的時候了。此番出臺監(jiān)管辦法是勢在必行,規(guī)范治理網(wǎng)絡(luò)餐飲的小、散、亂、臟、差、魚龍混雜,避免和杜絕大范圍食品安全問題爆發(fā)的可能風(fēng)險。國家此時出手,也是在保護(hù)一個新興行業(yè)。

　　孫娟娟:在《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步出臺針對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的監(jiān)督管理辦法,一則是反映了這個行業(yè)發(fā)展的迅速和其對政府規(guī)制提出的挑戰(zhàn)；二是體現(xiàn)了一種壓力型立法,即去年媒體大量曝光了網(wǎng)絡(luò)餐飲的安全問題,對此,通過立法強(qiáng)化監(jiān)管也能表明主管部門關(guān)切群眾訴求的態(tài)度；三是一些地方政府都已嘗試了針對網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管的立法,對此,國家層面的立法在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上也能更好地推進(jìn)這一立法和地方執(zhí)法的協(xié)調(diào)性,進(jìn)而避免地方立法的差異給網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者和網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)提供者增設(shè)過重的合規(guī)負(fù)擔(dān)。

　　“互聯(lián)網(wǎng)”范圍還需明確

　　記者:一份報告顯示,2016年我國外賣O2O市場規(guī)模達(dá)1524億元。與此同時,外賣行業(yè)中出現(xiàn)了魚龍混雜的局面。今年1月,北京食藥監(jiān)局對外發(fā)布消息稱,225家網(wǎng)上訂餐店鋪因“無證”被下線,涉及平臺包括美團(tuán)、餓了么和百度外賣。

　　孫娟娟:就亮點(diǎn)而言,此次征求意見稿應(yīng)對的都是目前在實(shí)務(wù)中存在的突出問題,包括資質(zhì)審查不嚴(yán)、餐飲信息失真、平臺自我規(guī)制不利、送餐環(huán)節(jié)存在安全隱患等。對此,此次征求意見稿作出了相應(yīng)的要求,分別包括針對資質(zhì)審查環(huán)節(jié)的實(shí)地審查要求、保障商家信息披露一致性的義務(wù)、通過抽查和監(jiān)測履行平臺對入網(wǎng)用戶的管理方式以及對送餐的安全要求和處罰規(guī)定。

　　就實(shí)際情況而言,隨著互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)業(yè)風(fēng)潮,通過網(wǎng)絡(luò)提供餐飲的隱患不僅在于那些進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺的“黑作坊”,也存在于利用社交平臺的私人定制、家庭廚房等。對此,征求意見稿第八條規(guī)定,利用互聯(lián)網(wǎng)提供餐飲服務(wù)的,應(yīng)當(dāng)具有實(shí)體店鋪并依法取得食品經(jīng)營許可證,按照食品經(jīng)營許可證載明的主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營項目從事經(jīng)營活動,不得超范圍經(jīng)營。相應(yīng)的,如何理解該條款中的“互聯(lián)網(wǎng)”?是彰顯了主管部門打擊所有無證經(jīng)營的餐飲服務(wù)嗎?如果是,又該如何一并納入對社交網(wǎng)絡(luò)中的餐飲服務(wù)行為?這些問題還需明確。

　　在引導(dǎo)基礎(chǔ)上定標(biāo)準(zhǔn)

　　記者:外賣市場亂象頻出,必須有主體承擔(dān)責(zé)任。從根本上看,外賣平臺負(fù)有不可推卸的責(zé)任。正是平臺迫于投資方及擴(kuò)張市場的壓力,才會對平臺上的無證、假證外賣商家睜一只眼閉一只眼,最終隨著平臺規(guī)模的擴(kuò)大,導(dǎo)致一發(fā)不可收拾。正因如此,很多人對征求意見稿抱以很多期待。

　　孫娟娟:盡管此次征求意見稿的嚴(yán)格要求會成為平臺擴(kuò)展線下業(yè)務(wù)的門檻,進(jìn)而提高線上業(yè)務(wù)的安全保障和誠信服務(wù),但是,法律法規(guī)本身的精細(xì)化不足也會影響到法律法規(guī)的可操作性,比如,如何實(shí)現(xiàn)對包括社交網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)餐飲服務(wù)的監(jiān)管。

　　事實(shí)上,缺乏規(guī)范精細(xì)化這一問題也存在于平臺履行實(shí)地審查、開展抽查和監(jiān)測等要求中。在目前的食品安全監(jiān)督管理中,政府部門對上述職能的履行都有能力培養(yǎng)、程序要求和救濟(jì)渠道的安排,而當(dāng)平臺在履行上述針對入網(wǎng)用戶的責(zé)任時,其履職的邊界在哪兒、方式如何?存在沖突、爭議時,如何保障平臺不濫用上述管理方式侵害用戶權(quán)益?畢竟,一個業(yè)態(tài)的良性發(fā)展不僅僅只在于保護(hù)消費(fèi)者的利益,商家利益受到損害、行業(yè)萎縮也會影響消費(fèi)者對多樣餐飲的選擇,而過重的合規(guī)要求所產(chǎn)生的成本也會轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

　　朱毅:不能期待一個管理辦法就能“一夫當(dāng)關(guān)萬夫莫敵”,監(jiān)管辦法總是帶有滯后性的,只能說在很大程度上減少了網(wǎng)絡(luò)餐飲的食品安全風(fēng)險。

　　網(wǎng)絡(luò)餐飲已飛入尋常百姓家,本著幫扶之心去規(guī)范這個新興餐飲業(yè)態(tài),是監(jiān)管部門的應(yīng)有之義。現(xiàn)行法規(guī)還有模糊地帶和執(zhí)法盲區(qū),不必著急,在鼓勵引導(dǎo)的基礎(chǔ)上來定標(biāo)準(zhǔn)立規(guī)矩,放水養(yǎng)魚勝過關(guān)門打狗。

　　網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管需與時俱進(jìn)

　　記者:不可否認(rèn),國內(nèi)已經(jīng)出臺很多對于網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺的監(jiān)管政策,但仍有人指出監(jiān)管不力甚至疲軟,甚至被指存在“多為監(jiān)管部門的查處制度,未能對平臺的責(zé)任、義務(wù)做出細(xì)致劃分,監(jiān)管力度仍有待加強(qiáng)”的問題。

　　孫娟娟:資質(zhì)審查、現(xiàn)場核查、定期或不確定的抽查和監(jiān)測都是傳統(tǒng)的監(jiān)管方式,其是否能夠有效保障食品安全也在官方監(jiān)管中存在一些質(zhì)疑。對此,不能僅僅只是擴(kuò)張這些傳統(tǒng)的方式來實(shí)現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)餐飲的監(jiān)管。對網(wǎng)絡(luò)餐飲的監(jiān)管需要與時俱進(jìn),例如一些地方政府采用信用管理、大數(shù)據(jù)管理的思路。

　　記者:在互聯(lián)網(wǎng)背景下,專做外賣的商家只需接網(wǎng)絡(luò)訂單即可,即便存在實(shí)體店鋪,很多訂餐者也未必體驗(yàn)。這樣一來,哪怕商家將操作間設(shè)在污水橫流、蒼蠅橫飛的場所,只要網(wǎng)絡(luò)上宣傳的圖片高大上,消費(fèi)者也會信以為真,根本覺察不到違規(guī)行為,甚至監(jiān)管部門也不知道其藏身何處,監(jiān)管起來心有余而力不足——《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》能否解決這一監(jiān)管上的問題?

　　孫娟娟:互聯(lián)網(wǎng)時代的一個特點(diǎn)就是創(chuàng)新,對此,因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)訂餐增多而出現(xiàn)一些專做外賣的商家就是與時俱進(jìn)的一種商業(yè)模式,本身無可厚非。一如物理世界中要靈活監(jiān)管“三小”餐飲的問題,對上述商業(yè)模式的監(jiān)管,也應(yīng)當(dāng)綜合考慮安全保障、消費(fèi)需求、創(chuàng)業(yè)門檻、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等不同的目標(biāo),并在安全保障優(yōu)先的條件下平衡其他的訴求。對此,網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)者的差異性也應(yīng)該是法律考慮的內(nèi)容,避免“一刀切”。

　　然而,就信息失真導(dǎo)致的消費(fèi)者欺詐問題而言,此次征求意見稿規(guī)定網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者未按要求進(jìn)行信息公示,或提供的食品容器、餐具和包裝材料不符合規(guī)定,由縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門處5000元以上3萬元以下罰款。試問,從經(jīng)濟(jì)的角度來說,這一處罰成本是否足以遏制欺詐所能帶來的收益?對此,在保障處罰的合理性和威懾性的同時,對于多次處罰依舊未有改善的行為,也可以考慮從重處罰,如增設(shè)資格罰。只有威懾的處罰力度才能遏制利益驅(qū)動型的違法行為。

　　記者:《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》在落實(shí)過程中需要注意哪些問題?

　　孫娟娟:餐飲的監(jiān)管傳統(tǒng)往往是由地方負(fù)責(zé),因?yàn)槠浣?jīng)營范圍往往局限于地方,且因?yàn)榈胤斤嬍澄幕�的差異而有所不同。盡管互聯(lián)網(wǎng)的特點(diǎn)在于突破地域的限制,但目前網(wǎng)絡(luò)訂餐的發(fā)展還是地方性的,尤其是這一監(jiān)管還與保障地方“三小”食品安全等監(jiān)管難點(diǎn)和重點(diǎn)相關(guān)。正因?yàn)槿绱?在國家層面的立法之前,也有許多地方在嘗試這方面的監(jiān)管,包括立法方面的完善。在這個方面,國家立法如何在地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上保障這一法律的普適性、針對性和靈活性也是征求意見稿改善的方向。

　　中午訂餐晚上仍未到　賠償結(jié)果只能無條件接受　消費(fèi)者:網(wǎng)絡(luò)外賣平臺“惹不起”

　　□　本報記者　趙麗

　　“即使氣憤到了極點(diǎn),也無計可施,你能明白這種心塞嗎?”

　　坐在記者對面的郭平,在敘述過程中,連續(xù)冷笑三回,他說:“30多年了,第一次感覺作為消費(fèi)者是這樣的無奈甚至是憋屈。”

　　元宵節(jié),午時,在外賣平臺上點(diǎn)的午餐還沒有蹤影。郭平一家五口只好煮上幾個前一天買的元宵。

　　“預(yù)計送達(dá)時間是中午12點(diǎn)左右,但直到晚上6點(diǎn)也沒送來。”而真正讓郭平憤怒的是,在催餐過程中,外賣平臺的不負(fù)責(zé)任以及面對消費(fèi)者投訴的強(qiáng)硬態(tài)度。

　　就在記者截稿前,郭平告訴記者,外賣平臺稱贈送兩張20元代金券作為補(bǔ)償,但直到事發(fā)3天后的2月14日仍舊未到他的賬戶,“40元的代金券不能彌補(bǔ)他們的錯誤,但即使如此,他們?nèi)耘f不能做到”。

　　外賣未送到補(bǔ)償40元代金券

　　今年元宵節(jié),因?yàn)闇?zhǔn)備晚上去賞燈,為了讓家里的老老小小休息好,郭平?jīng)Q定叫外賣回家。

　　在距離預(yù)計送達(dá)時間半個小時左右,也就是2月11日的中午11時30分,郭平打開外賣平臺App,查看送餐情況。然而,郭平發(fā)現(xiàn),訂單仍停留在“商家已接單”的環(huán)節(jié)。按照常理,送餐員此時應(yīng)該已經(jīng)在送餐路上了。

　　中午12時10分,郭平開始通過在線客服與外賣平臺溝通。郭平向記者出示的溝通記錄顯示,12時32分左右,外賣平臺客服表示“還未取餐”。郭平說,之后,他要求電話溝通,遭到客服拒絕,理由是“目前在線咨詢?nèi)藬?shù)較多,無法一一回電,請在線反饋,會及時回復(fù)”。

　　此后1個小時,郭平多次詢問,外賣平臺客服不再回復(fù)。在此過程中,郭平多次撥打外賣平臺客服電話,均未接通。

　　13時17分,在線客服回復(fù):“會盡快的。”

　　“因?yàn)槲壹s了朋友下午一點(diǎn)半見面,所以就和客服溝通送到隔壁小區(qū)的父母家,當(dāng)時客服也表示同意。”郭平說。

　　15時23分,外賣仍未送到。郭平再次聯(lián)系在線客服。經(jīng)過兩次溝通,16時43分,外賣平臺在線客服表示“目前送餐時間無法確定”“建議取消,退款”。

　　“直到傍晚5點(diǎn),這頓飯還沒有送來。”郭平說。

　　當(dāng)天晚上,外賣平臺客服來電回應(yīng)投訴事宜。“當(dāng)時客服表示退款,我提出賠償,他們說回去討論。”郭平說,“第二天中午,客服回電說只能補(bǔ)償兩張20元代金券。”

　　對于這樣的補(bǔ)償,郭平表示不能接受。對于不能接受的原因,他是這樣解釋的:“首先,事情發(fā)生在元宵節(jié),家人聚餐被毀。其次,在溝通過程中,外賣平臺的電話一直無法接通,即使持續(xù)等待五六分鐘也無果,在線客服回應(yīng)緩慢,直到下午兩點(diǎn)也未能準(zhǔn)確告知我外賣情況,只是讓我等待。最后,下午5點(diǎn),在我反復(fù)溝通后才得知外賣送不來,太氣人。”

　　盡管郭平不接受這樣的賠償,但在2月12日,外賣平臺客服再次來電表示堅持兩張20元代金券的賠償。

　　“當(dāng)時我就問‘如果我不接受這樣的投訴結(jié)果,能否和你們的上級進(jìn)一步溝通’?在反復(fù)詢問后,客服表示只能和他溝通。而針對‘那是不是他們想怎么處理就怎么處理’這一問題,客服沒有正面回應(yīng),但表示就是這樣的賠償結(jié)果。”郭平說。

　　向外賣平臺投訴無果反被罵

　　“經(jīng)常訂外賣,對于送餐過程中的種種不確定因素,我都可以理解,比如說外賣小哥在路上耽誤一下或者餐廳出餐晚了。但這回我真的較真兒,因?yàn)檫@是外賣平臺的問題,而且至今沒說明具體原因。”郭平說,外賣平臺的強(qiáng)硬更令他不滿,“難道外賣平臺出錯了,還能想怎么樣就怎么樣”?　

　　和郭平有相同疑問的,還有很多消費(fèi)者。

　　北京白領(lǐng)楊瀟筱投訴的原因是——送餐嚴(yán)重超時,一份海鮮面完全漏了,污染了下面的其他食品。

　　楊瀟筱的投訴經(jīng)歷更加奇葩,沒有任何結(jié)果,還被罵了一頓。

　　“當(dāng)時外賣小哥的大箱子里至少有10份外賣。我當(dāng)時明顯不高興了,小哥就說,不好意思啊。我問他,這種情況,你們會怎么處理?他說,賠幾元錢。”楊瀟筱說,考慮到外賣小哥還有一堆外賣要送,她就讓外賣小哥先忙,回頭再說,“當(dāng)時我還沒想著去投訴”。

　　不過,后面發(fā)生的事情讓楊瀟筱不能淡定了。“剛開始,外賣小哥的態(tài)度很誠懇,也道歉了。不過,談到賠付時,外賣小哥忽然說,你這一單太貴了,我不可能全賠。我說那就賠海鮮面的錢吧,但外賣小哥依舊嫌多,拒絕賠償”。

　　接下來,楊瀟筱試圖聯(lián)系餐廳,得到的答復(fù)是“這事和我沒關(guān)系,你別來找我”。

　　連續(xù)兩次溝通失敗,楊瀟筱決定直接找外賣平臺的客服,“客服又找了地區(qū)負(fù)責(zé)人和我聯(lián)系。起初,負(fù)責(zé)人表示一定全部賠付,后來可能知道訂單金額較高,就說賠一半,但要先商量”。　　

　　“之后,對方又打電話來,表示賠一半的錢太多了。我說沒關(guān)系,你就賠那份海鮮面就好了。外賣平臺的地區(qū)負(fù)責(zé)人還是表示太多,于是換了一個‘經(jīng)理’溝通。這名‘經(jīng)理’先是打感情牌,說外賣小哥一單只掙幾元錢,我一投訴,可能會扣小哥很多錢。之后還說了種種。”楊瀟筱回憶說,“在溝通無果后,這名經(jīng)理竟然表示‘你把餐給我,我就給你錢’,其間臟話連篇。”

　　在溝通再次無果后,楊瀟筱要求與其他負(fù)責(zé)人通話,被告知對方便是主管經(jīng)理,“后來我向外賣平臺客服投訴說,區(qū)域經(jīng)理對我進(jìn)行人身攻擊。客服表示會處理,卻一直拖延。不得已,我再次致電客服,希望此事能夠盡快得到解決。客服說會全額賠付,但幾個月過去了,我并沒有收到賠償款。”楊瀟筱說。

　　就這樣,耗費(fèi)了大量時間與精力,楊瀟筱說自己簡直“昏了頭”。“我反思了一下,這種解決方法費(fèi)時費(fèi)力不討好。再遇到這種情況時,我會直接撥打12315投訴。說實(shí)話,并不是我不想好好解決問題,是涉事的外賣平臺讓我看不到一絲誠意”。

　　在記者的走訪中,不少消費(fèi)者都向記者講述了投訴無門的經(jīng)歷,很多外賣平臺的客服表示會回復(fù),但最終也是沒了音信,而消費(fèi)者因?yàn)橘M(fèi)時費(fèi)力也就不了了之。

　　制圖/高岳　　

　　專家跟帖

　　中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海:

　　在網(wǎng)絡(luò)訂餐過程中,消費(fèi)者感到投訴無門,主要是因?yàn)橐恍┕�司不重視消費(fèi)者投訴,只注重前端的市場開拓,對于高管和員工的獎勵也主要看市場的拓展業(yè)績,很少將接受消費(fèi)者投訴、及時足額賠償消費(fèi)者作為衡量業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)。有時候,賠償消費(fèi)者越多,雇主會認(rèn)為員工損害公司利益,這種觀點(diǎn)是錯誤的。

　　當(dāng)然,在投訴過程中,消費(fèi)者也不必委曲求全,可以與商家友好協(xié)商,協(xié)商不成可以找消費(fèi)者協(xié)會、找互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會開展民間調(diào)解。民間調(diào)解不成,還可以投訴到工商行政管理部門進(jìn)行行政調(diào)解,如果行政調(diào)解也不行,還可以到人民法院起訴索賠。

　　總體來說,只有提升消費(fèi)者維權(quán)收益、降低維權(quán)成本,提高失信企業(yè)的失信成本、降低失信收益,做到“雙升雙降”,就可以很好地解決消費(fèi)者投訴無門的問題。

　　中國政法大學(xué)傳播法研究中心副主任朱巍:

　　網(wǎng)絡(luò)外賣送餐延時,本身就屬于違約行為。按照合同法規(guī)定,違約方要承擔(dān)責(zé)任；按照消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法,消費(fèi)者有知情權(quán),即便是有特殊情況,平臺也應(yīng)及時告知消費(fèi)者。若是商家本身沒有接單能力,就不能承接太多的單量,消費(fèi)者有公平交易的權(quán)利,不應(yīng)忍受長時間的拖延。

　　對于投訴,消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定,消費(fèi)者既可以向商家投訴,也可以向平臺投訴。平臺應(yīng)該承擔(dān)主體責(zé)任,平臺承擔(dān)責(zé)任后可以向有過錯的商家追償。若平臺無法告知消費(fèi)者商家的聯(lián)系方式,或商家提供的是虛假信息,商家就要承擔(dān)全部責(zé)任。

　　消費(fèi)者有投訴無門的感覺,原因在于,在“互聯(lián)網(wǎng)+外賣”模式中,商家主體存在多元化,既有實(shí)體店,也有散戶。《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》解決了上述問題,基本排除了散戶,即沒有任何資質(zhì)的自營餐飲業(yè)務(wù)。這樣做是基于食品安全的重要性。在“互聯(lián)網(wǎng)+”與O2O發(fā)展過程中,效率很重要,但安全更重要,不能犧牲安全去發(fā)展效率。

　　本報記者　趙麗　整理